Report
to/Rapport au :
Corporate Services and Economic Development Committee
Comité des services organisationnels
et du développement économique
and Council/et au Conseil
Submitted by/Soumis par : Greg Geddes, Chief Corporate Services Officer/Chef des
Services généraux
Contact
Person/Personne-ressource : Rick O'Connor, Deputy City Clerk/Greffier adjoint
City Clerk’s Branch/Direction du greffe
(613) 580-2424 x 26971, Rick.OConnor@ottawa.ca
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That the Corporate Services and Economic Development Committee recommend that City Council:
1. Endorse the proposed regulatory and statutory amendments set out in Documents 1 and 2 of this report; and
2. Direct
that the Mayor and City Manager continue their efforts in attaining these
reforms to the City’s legislative framework from the Provincial Government.
RECOMMANDATIONS DU
RAPPORT
Que le Comité des services organisationnels et du
développement économique recommande que le Conseil municipal :
1.
Appuie les modifications réglementaires et
législatives présentées dans le Document 1 et le Document 2 de ce rapport;
2.
Donne comme directive au maire et au
directeur des services municipaux de poursuivre leurs efforts auprès du
gouvernement provincial quant à l’obtention des réformes du cadre législatif de
la ville.
EXECUTIVE SUMMARY
Assumptions and Analysis:
On November 10, 2004, City Council directed the Mayor and staff to obtain from the Province a commitment to establish a process for drafting a new City of Ottawa Act. This direction was made in light of the legislative reviews of both the Municipal Act, 2001 and the City of Toronto Act, 1997. The City of Ottawa received confirmation of this request from the Minister of Municipal Affairs and Housing on December 14, 2004, who recommended that City administration consult with Ministry staff to address the details of the review. In January 2005, the Mayor and the City Manager met with the Minister to begin implementing the City’s request. Since that time, the City’s administration has been working with Ministry staff to address the details of this review, share information, and establish the working principles for any new legislative proposals that would result in a revised City of Ottawa Act.
Over the last decade, federal and provincial levels of government have continued to download responsibilities to municipalities, without providing them with the appropriate funding or the fiscal tools needed to generate revenue. Downloading costs have added an additional $63 million to the City’s budget since 1998. The City of Ottawa’s financial pressures are echoed in various City documents including the Long-Range Financial Plan (LRFP). In particular, the LRFP cautions that unless stable, long-term funding is secured, and until the City is given appropriate authority and financial tools, severe limitations will exist on its ability to manage growth. One of the objectives of a new City of Ottawa Act is to develop new or enhanced powers that will provide the City with the tools necessary to better address its operating requirements, as well as its financial needs.
Presently, it is expected that a new City of Ottawa Act would include the following three components:
1. The removal of various provisions in the City of Ottawa Act, 1999 which are no longer relevant (i.e. authority of a transition board);
2. The consolidation of private or special legislation from former municipalities that remain relevant to the present City of Ottawa; and
In addition to the statutory proposals to amend the Municipal Act, 2001 that were endorsed by City Council in November 2004, senior staff from all departments have compiled a list of proposed regulatory and statutory amendments to Ottawa’s enabling legislation, which reflects both the current operational and fiscal needs of the City. It is anticipated that the proposed amendments would be introduced in the Legislature by the end of this year and may be implemented by spring 2006.
However, in light of the City’s current budget pressures, staff have assembled selected proposals that could be implemented by year’s end. Selected regulatory proposals are identified as those of an urgent nature to the City and of little or no cost to the Province that can be implemented through changes to existing Provincial Regulations. Statutory proposals have been selected to provide Council the ability to mitigate further property tax increases in the 2006 Budget and will require formal approval by the Provincial Legislature as amendments to the City of Ottawa Act or the Municipal Act, 2001.
Financial Implications:
The approval and implementation of the selected regulatory and statutory proposals could provide additional budget relief of approximately $20 million for 2006, which equates to a 2.5% property tax increase for the City.
Consultation:
The recommendations set out in Document 1 and 2 of this report have been assembled by many members of the City’s senior management. Upon release of the report, public input will be received through the standard methods (i.e. letters, faxes, e-mails, etc.) as well as via a special e-mail address located under the “Public Consultation” heading on the City’s website. All feedback will be forwarded to all Members of Council prior to Council’s deliberation of this report.
Hypothèses et analyse :
Le 10
novembre 2004, le Conseil municipal a donné comme directive au maire et au
personnel d’obtenir du gouvernement provincial l’engagement d’établir un
processus en vue de l’élaboration d’une nouvelle version de la Loi sur la
Ville d’Ottawa. Cette directive découlait de l’examen législatif de la Loi
de 2001 sur les municipalités et de la Loi de 1997 sur la Ville de
Toronto. La Ville d’Ottawa a reçu confirmation de cette demande de la part
du ministre des Affaires municipales et du Logement le 14 décembre 2004.
Celui-ci a alors recommandé que l’administration de la Ville consulte le
personnel du Ministère au sujet des modalités de l’examen. En janvier 2005, le
maire et le directeur des services municipaux ont rencontré le ministre afin de
donner suite à la demande de la Ville. Depuis, l’administration municipale
collabore avec le personnel du Ministère afin de déterminer les modalités de
l’examen, de partager des renseignements et d’établir les principes de travail
appuyant de nouvelles propositions législatives qui se traduiraient par une
révision de la Loi sur la Ville d’Ottawa.
Au cours de la dernière décennie, les
gouvernements fédéral et provincial ont continué de transférer des
responsabilités aux municipalités sans leur fournir un financement approprié ou
les instruments nécessaires pour engendrer des recettes. Depuis 1998, ce
transfert de responsabilités a ajouté des dépenses additionnelles au budget de
la Ville se chiffrant à 63 millions de dollars. Les pressions financières qui
s’exercent sur la Ville d’Ottawa sont explicitées dans différents documents
municipaux dont le Plan financier à long terme (PFLT). Ce dernier inclut une
mise en garde à l’effet que sans un financement stable et à long terme, et tous
les pouvoirs et instruments financiers appropriés, la capacité de la Ville de
gérer sa croissance sera gravement limitée. L’un des objectifs de la nouvelle Loi
sur la Ville d’Ottawa sera d’établir des pouvoirs nouveaux ou améliorés qui
donneront à la Ville les outils dont elle a besoin pour mieux satisfaire à ses
exigences opérationnelles et à ses besoins financiers.
Il est attendu que la nouvelle Loi sur la
Ville d’Ottawa portera, entre autres, sur les trois éléments suivants :
1.
Révocation
de diverses dispositions de la Loi de 1999 sur la Ville d’Ottawa qui ne
sont plus pertinentes (comme celle qui porte sur les pouvoirs du conseil de transition);
2.
Regroupement
des lois spéciales et d’intérêt privé relatives aux anciennes municipalités qui
demeurent pertinentes pour la nouvelle Ville d’Ottawa;
3.
Ajout
de pouvoirs différents de ceux qui sont énoncés dans la Loi de 2001 sur les
municipalités que la Ville cherche à obtenir, en plus de ceux déjà prévus
dans la Loi de 1999 sur la Ville d’Ottawa.
En plus des propositions législatives visant à
modifier la Loi de 2001 sur les municipalités auxquelles le Conseil
municipal a donné son aval en novembre 2004, les cadres supérieurs des
différents services ont dressé une liste de modifications réglementaires et
législatives à la loi habilitante régissant la Ville qui tient compte des
besoins opérationnels et financiers de cette dernière. Il est prévu que les
modifications proposées seront déposées à l’Assemblée législative avant la fin
de l’année et qu’elles pourraient être mises en œuvre avant le printemps 2006.
Toutefois, compte tenu des contraintes
budgétaires auxquelles la Ville est confrontée, le personnel a formulé un
certain nombre de propositions qui pourraient être appliquées avant la fin de
l’année. Certaines des propositions d’ordre réglementaire considérées comme
urgentes par la Ville et qui ne comportent peu ou pas de coût pour le gouvernement
provincial peuvent être assurées au moyen de modifications à la réglementation
provinciale existante. Les propositions d’ordre législatif ont pour but de
donner au Conseil la possibilité d’atténuer les augmentations des impôts
fonciers figurant au budget 2006. Elles nécessiteront l’approbation formelle de
l’Assemblée législative par l’entremise de modifications à la Loi sur la
Ville d’Ottawa.
Répercussions financières :
L’approbation
et la mise en oeuvre des propositions de nature réglementaire et législative
pourraient assurer un répit budgétaire supplémentaire à la Ville en 2006. Il
s’agirait en l’occurrence d’un montant approximatif de 20 millions de dollars,
somme qui équivaut à une augmentation des impôts fonciers de 2,5 p. 100.
Consultations :
Les recommandations formulées dans le Document
1 et le Document 2 du présent rapport sont le fruit des efforts de nombreux
cadres supérieurs de la Ville. Une fois le rapport déposé, la Ville recueillera
l’opinion de la population par les méthodes habituelles (par exemple, les
lettres, les télécopies, les courriels, etc.) ainsi que par l’intermédiaire
d’une adresse courriel spécialement réservée à cet effet sous la rubrique
« consultation publique » au site Web de la Ville. On enverra tous
les commentaires reçus à chaque membre du Conseil avant que celui‑ci
n’entame ses débats sur ce rapport.
CONTEXTE
L'expression « nouveau pacte » pour les villes et les collectivités était
la dernière expression à la mode à figurer dans le lexique municipal au cours
des dernières années. En effet, c'est devenu le mot d'ordre utilisé par les
avocats du gouvernement local à la recherche d’un nouveau partenariat pour les
municipalités avec les deux ordres de gouvernement fédéral et provincial.
C'était particulièrement vrai dans le cas des plus grandes villes canadiennes.
L’objet du présent rapport est
d'examiner ce qu’un « nouveau pacte »
peut finalement signifier pour la Ville d'Ottawa dans les mois et années
à venir relativement à la mise en place de son propre cadre législatif et du
partage des pouvoirs avec la province de l'Ontario. Cependant, avant de tenir
compte de toute proposition législative au sujet du « nouveau pacte » pour Ottawa, il est important d'apprécier à
sa juste valeur ce que le prétendu « vieux pacte » avait apporté aux villes et
aux collectivités, non seulement en Ontario mais également dans la plupart des
autres provinces.
(1) Le « vieux pacte »
En 1849, le Haut-Canada (aujourd’hui
l’Ontario) promulguait la première
législation complète qui abrogeait des
douzaines de règlements liés à diverses fonctions municipales en faveur d'une
seule Loi sur les municipalités
consolidée. L’adoption de la loi communément appelée la Loi
Baldwin permit non seulement la constitution en personnes morales des
cantons, villages et villes, mais
établit également les paramètres législatifs dans lesquels ils pourraient
fonctionner. Toutefois, avec l'arrivée de la confédération du Canada en 1867,
les municipalités ne purent pas obtenir
la reconnaissance constitutionnelle qui aurait fait d’elles un ordre de
gouvernement séparé. De fait, à la différence de leurs homologues fédéral et
provinciaux, les municipalités ne furent pas même mentionnées dans la Loi constitutionnelle de 1867, excepté
au paragraphe 92(8), où elles furent
placées sous la compétence « exclusive » des assemblées législatives
provinciales. Légalement, les municipalités étaient des entités subalternes
créées par la loi provinciale. À ce titre, les pouvoirs réels du conseil
municipal découlaient non pas d’un statut qui lui était propre mais plutôt d’un
régime établi par la loi provinciale.
Un siècle et demi après sa promulgation, la Loi sur les municipalités de l’Ontario a
été modifiée maintes fois. Les
nombreuses suppressions, révisions et ajouts à la loi ont souvent été faits de
façon fragmentaire afin de faire face à un enjeu local urgent. De plus, quand
les municipalités ont dû répondre à des questions en ce qui concerne leurs
pouvoirs d’agir dans un cas donné, les tribunaux ont fait état de toute la jurisprudence
existante afin de renforcer l'image des municipalités en tant
qu’ « entités relevant de la loi provinciale ». Ce principe
juridique, appelé plus tard règle de Dillon,
soutient que l’exercice d’un pouvoir municipal pour être valide doit tirer son
fondement d’un pouvoir expressément délégué par la législation
provinciale. Par conséquent, pour
qu’un conseil municipal en Ontario puisse prendre un décret que les tribunaux
feraient observer, il doit donner la référence précise aux textes
législatifs ou réglementaires sur lesquels il s'appuie dans la Loi
sur les municipalités, la Loi sur
l’aménagement du territoire ou toute autre législation provinciale. En
1993, la Cour suprême du Canada, dans le cadre du procès R. c. Greenbaum, a
réitéré ce principe en ce qui concerne le partage des pouvoirs entre la
province et les municipalités de la façon laconique suivante :
Les municipalités sont des entités relevant
entièrement de la loi provinciale. En conséquence, elles ne peuvent exercer que
les seuls pouvoirs qui leur sont explicitement conférés par la loi provinciale.
Cette approche restrictive aux lois régissant les
municipalités a été désignée
législation « liste de blanchisserie ». Essentiellement, la loi habilitante définit les pouvoirs qu'une
municipalité peut exercer. Une municipalité à laquelle on n’a pas donné pouvoir
exprès (et par voie de conséquence nécessaire) ne peut pas agir. En outre,
chaque fois qu’une municipalité doit exercer un pouvoir supplémentaire, elle
doit en faire la demande à la province pour faire modifier sa loi habilitante.
En Ontario, ces événements ont permis la mise en place ponctuelle d’une Loi sur les municipalités en tant que
loi générale et dont l’origine remonte au 19e siècle, mais qui était
trop longue, complexe, inflexible et trop normative pour aider les
municipalités à fonctionner de manière efficace et efficiente au 21e siècle.
(2) Vers un « nouveau pacte »
Lors de la dernière décennie, les gouvernements
locaux à travers le Canada avaient souvent de nouvelles fonctions et
responsabilités sans un ensemble de ressources et de pouvoirs suffisants correspondants pour relever ces
défis. Par exemple, les services d'ambulance en Ontario avaient été sous
la responsabilité du gouvernement provincial
depuis les années 60. Cependant, en 1997, le gouvernement de l'Ontario a
annoncé son intention de déléguer cette responsabilité au palier supérieur du
gouvernement municipal en tant qu'élément faisant partie de ses initiatives de
restructuration de ses services locaux. Par la suite, ce calendrier fut reporté
au 1er janvier 2001. Pour l’exercice 2005 seulement, les
répercussions financières de cette délégation représentent pour Ottawa un
déficit de 6,5 millions de dollars.
En plus de ces activités de transfert, il est utile
de rappeler que la province de l’Ontario est la seule province canadienne qui
exige que les municipalités contribuent de manière significative au financement
des programmes sociaux et de santé à partir des impôts fonciers. Bien que la
province assure le contrôle et dirige un grand nombre de programmes sociaux et
de santé, elle continue d’exiger que les coûts de ces programmes soient
partagés par les municipalités et financés à partir des impôts fonciers. Ces
programmes incluent la santé publique, l'emploi et l'aide financière, les soins
aux enfants et le logement social. En réponse à de tels défis, les appels
lancés pour la mise sur pied d’une réforme municipale proviennent de diverses
sources et ont fait écho d'une extrémité du pays à l'autre. Cette section
décrira brièvement l'évolution de cette tendance en commençant par plusieurs
importantes décisions municipales législatives émanant de la Cour suprême du
Canada. Ensuite, elle présentera un certain nombre de rapports importants des
sources variées qui ont préconisé un « nouveau
pacte » pour les villes et
collectivités canadiennes, en soulignant fréquemment un ordre du jour
municipal. En conclusion, cette section identifiera les modifications
législatives correspondantes qui ont été présentées en Ontario pour parer à ces
appels exigeant une réforme municipale.
(a) Décisions
de la Cour suprême :
Comme on l’a mentionné antérieurement, la primauté
de la règle de Dillon avait pour
effet que les tribunaux du Canada manifestaient
peu de sympathie pour les conseils municipaux dans les cas où leur compétence
concernant l’adoption de certains règlements ou résolutions était mise en
doute. On trouve un exemple frappant de cette approche juridique dans l'opinion
majoritaire de la Cour suprême dans le procès de 1994, opposant la Shell Canada
Products Ltd à la Ville de Vancouver. La question juridique légale à déterminer
dans ce procès était de savoir si le Conseil de la Ville de Vancouver avait les
pouvoirs législatifs nécessaires pour adopter une loi qui lui interdirait de
faire des affaires avec une compagnie internationale ayant des intérêts
commerciaux avec le régime raciste d’apartheid de l’Afrique du Sud. Dans une
décision serrée, cinq voix contre quatre, l'opinion majoritaire s'est fondée
sur l'approche juridique traditionnelle et a constaté que la municipalité
n'avait aucun pouvoir exprès ou implicite pour adopter une telle résolution.
Cependant, la juge McLachlin (actuellement
juge en chef) qui exprima fortement et verbalement son opposition,
préconisa une approche plus respectueuse au moment de l’examen des décisions
prises par les conseils municipaux. L'opinion divergente du juge préconise
qu’« une approche généreuse en ce qui a trait aux pouvoirs municipaux est
de toute évidence plus conforme à la vraie nature des municipalités modernes ».
En 2000, la Cour suprême du Canada a eu une autre occasion d’examiner le
processus judiciaire en passant en revue les décisions des conseils municipaux
dans le cadre de l’annulation, par la Cour d’appel de la Colombie-Britannique,
de deux résolutions du Conseil qui déclaraient
que l’amoncellement de terre de la compagnie intimée constituait une
nuisance. Dans le cadre de la décision rendue dans le procès opposant la Ville de Nanaimo à la Rascal Trucking Ltd., l’opinion minoritaire de la Cour
dans le cas de Shell Canada reflète
l'état actuel du droit au Canada. En confirmant les résolutions du Conseil
municipal dans ce cas précis, la cour a déterminé ce qui suit :
Il est pertinent de tenir compte du
fait que les conseils municipaux sont des représentants élus par leur
communauté, et responsables envers leurs électeurs, lors de l’examen minutieux
des décisions intra vires. Il est
également pertinent de tenir compte du fait que les municipalités maintiennent
souvent un équilibre entre des intérêts complexes et divergents lors des prises
de décisions dans l'intérêt public. En bref, ces considérations justifient que
les décisions intra vires des
municipalités fassent l’objet d’une norme rigoureuse d’examen.
En 2001, la Cour suprême du Canada a réexaminé
cette question dans sa décision de principe envers la Ville de Hudson, au
Québec. En confirmant le règlement de la municipalité à l’égard des pesticides,
la Cour suprême a cité, avec autorisation, l’opinion divergente avancée plus
tôt par la juge McLachlin dans le procès de Shell Canada et a constaté que les
tribunaux devraient adopter une approche globale quant à l'interprétation des
pouvoirs municipaux généraux afin de s'assurer que les gouvernements locaux ont
de la flexibilité, « pour traiter les circonstances imprévues ou changeantes et
pour aborder les nouveaux enjeux » au sein de leurs communautés. Un an après,
dans une autre décision de la Cour suprême du Canada impliquant le village de
St-Hyacinthe, au Québec, le juge LeBel, au nom de la Cour suprême unanime, a
répété le refrain de plus en plus familier de la Cour en ce qui concerne le
respect de la reconnaissance de la compétence des conseils municipaux et de
leurs décisions :
La Cour a souvent réitéré l'importance sociale et
politique des gouvernements locaux. Elle a souligné que leurs pouvoirs doivent
faire l’objet d’une interprétation généreuse parce que leur proximité aux
membres du public qui demeurent et travaillent sur leur territoire les rend
plus sensibles aux difficultés que rencontrent ces particuliers.
En conclusion, dans une décision rendue par la Cour
suprême en 2004 relativement à l’examen initial d'un cadre législatif municipal
renouvelé, la Cour a examiné si un règlement portant sur l'industrie locale de
taxi à Calgary en Alberta, était valide. Dans une courte décision qui a
confirmé les actions de la municipalité, la Cour suprême du Canada a constaté
de façon unanime que « l'évolution de la municipalité moderne a produit
une variation dans l'approche appropriée quant à l'interprétation des
règlements donnant pouvoirs aux
municipalités ». En effet, la vieille approche étroite de la règle de Dillon a été mise de côté en faveur «
d'une approche plus globale et plus objective quant à l'interprétation des
pouvoirs municipaux ». De fait, la Cour a déterminé que la « variation récente
dans la rédaction législative reflète la vraie nature des municipalités
modernes qui exigent une plus grande flexibilité afin de s’acquitter de leurs
obligations législatives ».
(b) Un débat
national :
Hormis ces associations des gouvernements locaux (c.-à-d. la Fédération des
municipalités canadiennes (FMC) au palier fédéral et l'Association des
municipalités de l'Ontario (AMO) au niveau provincial) dont les mandats exigent
qu’elles représentent les gouvernements locaux et qu’elles plaident en faveur
de réformes municipales accrues au nom de leurs membres, il existe une
recherche exhaustive sur le sujet qui a permis d’élever la discussion sur le
rapport inadéquat entre les municipalités et les deux autres ordres de
gouvernement au Canada d'un monologue du gouvernement local à un débat
national. Cette section identifiera et fera le point sur plusieurs rapports
influents (un du secteur privé et des deux autres niveaux de gouvernement) qui
se concentrent sur ce qu’on désigne parfois sous le nom de « ordre du jour des
municipalités », ainsi que d’autres rapports qui mettent en lumière la
perspective des petites entreprises au cours de cette discussion. Des copies de
tous les documents cités ci-dessous peuvent être consultées au bureau du
greffier municipal.
En avril 2002, TD
Economics a produit un rapport spécial intitulé, « Choisir d’investir dans
les villes du Canada ou de ne pas investir dans l’avenir du Canada » qui
représente un point culminant de l'étude des villes canadiennes réalisée par le
groupe. Dans une partie du rapport appelée « Vision à long terme pour les défis
urbains, financement insuffisant » l'accent est mis sur la nécessité « d'une
nouvelle manière de penser... qui mette
en avant les préoccupations des villes pour attirer l’attention du Canada en
matière de planification économique et de politiques». Le rapport décrit la
situation des communautés urbaines de manière peu élogieuse :
Dans de nombreuses villes, les infrastructures se
détériorent. Les logements sociaux, les systèmes d’approvisionnement d’eau, les
égouts, les routes et le transport en commun exigent tous un réinvestissement,
mais les municipalités qui sont à court d’argent
ne sont pas en mesure d’y faire face. Entre 1995 et 2001, les
revenus des gouvernements locaux n’ont augmenté que de 14 % - ce qui représente
une fraction des gains de 38 % et de 30 % récoltés aux niveaux fédéral et
provinciaux. Ceci n’a pas permis aux municipalités d’avoir les moyens de faire
face aux nouvelles responsabilités qui leur sont confiées.
En somme, le rapport indique que les
municipalités à travers le Canada doivent prendre certaines mesures dans le
cadre de leur mandat actuel. Le rapport souligne également que « dans certains
cas, les villes n’ont pas les pouvoirs qui leur permettraient de revoir leurs
lois sur l'impôt foncier ou d’imposer des frais d'utilisation et des droits
d’aménagement de la manière qu'elles jugent appropriée ». Tout en soulignant que de telles « réformes municipales ne diminuent en
rien le besoin des villes canadiennes d'accéder à de nouvelles sources de
financement », le rapport soutient également que les risques d'une charge
fiscale plus élevée doivent être atténués d’une manière qui engage « les
gouvernements fédéral et provinciaux à réduire des impôts pour créer de
l’espace pour des municipalités – ce qui revient en fait à un transfert». En
conclusion, le rapport a déclaré que les gouvernements peuvent encourager la
participation accrue du secteur privé dans des initiatives municipales en
créant des occasions pour que les entreprises gagnent un rendement commercial
normal pour les projets publics ou privés.
En novembre 2002, le Groupe de travail sur les
enjeux municipaux du Comité du premier ministre a publié son rapport final
intitulé « Une stratégie urbaine pour le Canada - Un cadre d'action ».
Brièvement, le rapport réitère la
reconnaissance dans le discours du Trône 2002 que « les collectivités sont
essentielles à la concrétisation de nos objectifs sociaux et à notre
compétitivité économique. Elles sont au cœur même d’une meilleure qualité de
vie ». En outre, le rapport indique que ces entités « exigent de nouveaux
partenariats, une nouvelle stratégie urbaine, une nouvelle approche pour des
communautés en bonne santé pour le 21e siècle » et cherche à montrer comment favoriser « des
relations plus étroites » entre le gouvernement fédéral et les divers
partenaires urbains, y compris les gouvernements provinciaux et municipaux.
Après avoir reconnu que « les problèmes et les défis urbains exigent des
solutions locales », le document
souligne les principaux éléments de réussite suivants : la coordination
et l’intégration, la collaboration et la consultation, et le fait que les
divers programmes et projets devraient adhérer aux objectifs fédéraux établis,
lesquels feraient avancer la revitalisation urbaine.
Suite à
la publication de ce rapport, les discours du Trône de février et d'octobre
2004 ont mis en évidence l'engagement du gouvernement du Canada à signer « un
nouveau pacte pour les municipalités du Canada ». En 2005, le Premier ministre
a annoncé qu’un nouveau financement de 5 milliards de dollars des
revenus provenant de la taxe sur l’essence irait aux villes et collectivités au
cours des cinq prochaines années. Ces fonds s’ajoutent au remboursement
de la taxe sur les produits et services (TPS) et de la
part fédérale de la taxe de vente harmonisée tel qu’annoncé dans le discours du
trône, qui leur procurera une somme de 7 milliards de dollars sur 10 ans.
Enfin, on peut citer un rapport moins connu publié
par le gouvernement de l’Ontario en avril 2003. Ce rapport, intitulé « 2003 et
au-delà : Une approche intelligente pour les centres urbains de l’Ontario
» et préparé par la ministre associée du ministère
des Affaires municipales et du Logement de l'Ontario, est l’aboutissement des forums urbains
tenus dans sept villes (y compris Ottawa) afin de mieux comprendre les besoins
des centres urbains de l’Ontario. Au départ, la ministre associée a fait
clairement savoir que, en satisfaisant les besoins de ses municipalités
respectives, la province d'Ontario devrait être consciente du caractère distinct
de chacune des communautés :
D’après les commentaires recueillis à travers la
province, aucune ville ne ressemble à une autre - elles sont toutes uniques.
Par conséquent, tout comme les cinq forums organisés sur la croissance
intelligente, nous devons donc rester conscients que les solutions devront être
suffisamment adaptées pour répondre aux besoins des différents secteurs et que
la formule d’une approche commune ne fonctionnera pas.
Après avoir reconnu qu’« un certain nombre
d'intervenants et de spécialistes municipaux commençaient à faire connaître
leurs préoccupations au moyen de rapports, d’études et de conférences
importantes », y compris le rapport de TD
Economics et les résultats du Groupe de travail sur les questions urbaines
du premier ministre, le rapport de la ministre associée identifie un certain nombre « de thèmes
communs que le gouvernement provincial devrait examiner afin d'assurer le
succès à long terme des centres urbains en Ontario » :
·
Les centres
urbains de l'Ontario veulent avoir l'assurance d’un financement à long terme
pour les travaux d’infrastructure;
·
Les centres
urbains de l'Ontario ont besoin de sources durables de revenus;
·
Une
coordination efficace est nécessaire afin de fournir des services essentiels
d'une façon efficace.
En reconnaissant le fait que plusieurs des
intervenants ont accepté que « beaucoup de temps et d'effort ont été consacrés
aux discussions des questions urbaines
sans pour autant aboutir à des changements véritables » le rapport de la
ministre associée a souligné que « les gens ont exprimé leur point de vue sans
réserve en disant que c’était un enjeu prioritaire qui justifiait une action
immédiate ».
Bien que l’automne 2003 ait apporté un changement
de gouvernement, le discours du Trône du 20 novembre comportait une section
intitulée « Des communautés en forte croissance ». Dans cette partie du
document, le nouveau gouvernement provincial s’engageait à « renforcer nos
communautés et à travailler avec d'autres gouvernements pour créer un nouveau
pacte pour les villes ». À cet effet, le gouvernement provincial a entrepris un
certain nombre d'initiatives, notamment : consacrer un centime par litre au
titre des revenus de la taxe sur l’essence dans le budget 2004; signer avec
l’AMO une prolongation du protocole d'entente 2001 (PE); et adopter le projet
de loi 92, loi modifiant la Loi de 2001
sur les municipalités, qui exige « que la province mène des consultations
auprès des municipalités » conformément au PE.
Quoique les rapports ci-dessus mentionnés fournissent
un sommaire des différentes opinions en ce qui concerne un « nouveau pacte »
pour les municipalités, il est important de noter qu’il s’agit simplement d’un
sommaire et qu’il ne constitue en aucune manière un examen exhaustif de la
littérature croissante et disponible en la matière. En outre, il est important
de se rendre compte que, alors que cette discussion nationale continue,
certains points de vue sont en opposition à ceux exprimés dans lesdits
rapports. Par exemple, dans un communiqué de presse publié le 25 février 2004, la Fédération canadienne de l'entreprise
indépendante (FCEI) a présenté, avec John Godfrey, Secrétaire parlementaire
du Premier ministre, la perspective
des petites entreprises relativement au « nouveau pacte » en insistant plus particulièrement
sur les villes. Le communiqué de la FCEI
souligne que « du point de vue des petites entreprises, quelques
principes de base doivent être respectés dans le cadre du nouveau pacte pour
toutes les municipalités, qu’elles soient grandes ou petites ». Ces principes comprennent, entre autres, ce qui
suit :
2. Aucun nouveau pouvoir d'imposition ne sera accordé
aux gouvernements locaux.
3. La transparence et l'imputabilité doivent
être d’une importance capitale dans le « nouveau pacte ».
4. Un nouveau pacte doit contenir une réforme
du système d'impôt foncier.
5. La pleine collaboration et la participation
des provinces (avec le gouvernement fédéral et les gouvernements municipaux)
sont essentielles à un « nouveau pacte ».
Le 27 mai 2004, la FCEI a publié un
autre rapport qui décrivait « ce que le
Canada et les petites entreprises recherchent dans n'importe quel "nouveau pacte" pour les municipalités ». Le
rapport, intitulé « le véritable pacte pour les municipalités » est basé sur un
sondage de la FCEI auquel ont participé 7 649 membres. Le communiqué qui
accompagnait la publication du rapport mentionnait que les « résultats
indiquent des caractéristiques claires et uniformes parce que la majorité des
propriétaires de petites entreprises croient que les gouvernements fédéral et
provinciaux devraient transférer des ressources supplémentaires aux gouvernements
locaux, mais que tout nouveau pacte doit inclure des conditions rigoureuses et
que les gouvernements provinciaux seraient principalement responsables des
gouvernements locaux ».
(c) Nouvelle législation municipale :
Tout au long des années 90, différentes mesures
législatives municipales ont été présentées pour la première fois à un certain
nombre de provinces de l’ouest, notamment l’Alberta, le Manitoba et la
Colombie-Britannique. Un des thèmes principaux de la réforme était un mouvement
concerté pour s’éloigner de l’approche normative, « liste de blanchisserie
» du « vieux pacte » qui définissait
spécifiquement tous les pouvoirs en faveur d’une méthode plus globale qui
fournirait aux municipalités une plus grande flexibilité et autonomie en leur permettant
d’adopter des
règlements de nature municipale ou locale s'appliquant sur leur territoire. En optant pour des réformes législatives, la
province de l'Ontario a promulgué une Loi
de 2001 sur les municipalités modifiée, qui est entrée en vigueur le 1er
janvier 2003. En cherchant à accorder aux municipalités ontariennes une plus
grande flexibilité et une autonomie accrue sur les affaires locales, la Loi de 2001 sur les municipalités donne aux municipalités « les
pouvoirs de personne physique », ainsi que dix « sphères de compétence » qui comprennent : le transport en commun, la
gestion des déchets et les services publics.
Depuis son entrée en vigueur, certaines
associations du gouvernement local, aussi bien que les experts et les
observateurs municipaux ont commencé à se demander si la nouvelle législation
serait l’antidote qui permettrait aux municipalités de relever les défis du
nouveau millénaire. Si l’on considère que plusieurs des dispositions de la Loi de 2001 sur les municipalités étaient
remarquablement similaires aux restrictions contenues dans l’ancienne
législation, on comprend bien que des inquiétudes aient été exprimées
concernant l'efficacité des nouveaux pouvoirs. Par exemple, en dépit du bruit
fait dans le secteur municipal et des communiqués de presse du Ministère qui
ont annoncé le « pouvoir de personne physique » accordé aux municipalités, au
moins un avocat-conseil du ministère des Affaires municipales et du Logement de
l'Ontario a plus tard concédé que « le pouvoir de personne physique a été trop
vendu dans les ébauches antérieures ». Il a poursuivi en affirmant que « bon
nombre de gens s’attendaient à ce que ces pouvoirs permettent aux municipalités
d’agir à leur guise, ce n'est simplement pas le cas ». En ce qui concerne les
dix sphères de compétence, un autre avocat-conseil municipal a également
observé que même si « la municipalité a l’autorité que lui confèrent des
sphères de compétence étendues et constitue une tendance vers un modèle de
gouvernement local ayant une plus grande autonomie, plus de latitude et de
flexibilité » la multitude de restrictions, de limitations et de contrôles qui
sont placés sur l'utilisation des pouvoirs permissifs diminue la flexibilité
inhérente aux sphères de compétence. En somme, il a conclu que « l'élasticité
théorique des pouvoirs accordés par les sphères de compétence peut être encore
resserrée par les règlements qui doivent en découler ».
(1) Examens
législatifs en cours :
Afin de mieux comprendre le contexte plus large
dans lequel la Loi sur la Ville d’Ottawa
doit être examinée, il est important de reconnaître les divers autres examens
législatifs que le ministère des Affaires municipales et du Logement effectue
actuellement et d'apprécier les liens possibles qui existent entre eux.
En juin 2004, l’honorable John Gerretsen, ministre
des Affaires municipales et du Logement, a annoncé que la province lancerait
son premier examen de la Loi de 2001 sur
les municipalités pendant l'été et à l’automne 2004, avec l'intention de présenter
une ébauche de la loi au printemps 2005. Le ministre a déclaré que « l’examen
vise à identifier les modifications législatives qui peuvent garantir aux gouvernements locaux plus de moyens et une
plus grande flexibilité leur permettant de servir leurs résidants de manière
efficace ». L’examen comprendra les commentaires des intervenants du milieu des
affaires et du secteur municipal et se fera en trois étapes :
Étape I – Recueillir et classer les demandes concernant les
modifications à apporter à la Loi.
Étape II – Tenir des réunions et des séances avec les
groupes de travail formés d’intervenants du milieu des affaires et du secteur
municipal; analyser les demandes concernant les modifications; élaborer des
recommandations aux fins d’examen par le ministre.
Étape
III – Étape législative dans
le but de présenter la législation.
Le 17 septembre 2004, le Premier ministre
Dalton McGuinty et le maire de Toronto, David Miller ont officiellement lancé
un examen conjoint provincial-municipal de la Loi de 1997 sur la Ville de Toronto. Peu de temps après, le
ministère des Affaires municipales et du Logement publiait le mandat final du
Groupe de travail mixte Ontario-Toronto (Groupe de travail mixte ou GTM). La
mission du GTM est d’examiner et de recommander des modifications à apporter à
la Loi de 1997 sur la Ville de Toronto
ou à toute autre législation privée visant à « donner à Toronto un cadre
législatif habilitant correspondant aux responsabilités, à la taille, et à
l’importance de Toronto en Ontario ». L'objectif connexe est de faire de
Toronto un gouvernement plus autonome et plus responsable sur le plan
financier. Le 18 mai 2005, la province et la Ville ont publié le rapport
provisoire du personnel sur les travaux du Groupe de travail conjoint Ontario -
Ville de Toronto décrivant les efforts réalisés jusqu'ici par les
fonctionnaires de la province et de la Ville de Toronto pour élaborer des
recommandations relatives au nouveau cadre législatif pour la Ville. Le ministre
John Gerretsen a affirmé que la province « s’est engagée à donner au conducteur
économique de la province les moyens de déterminer et de contrôler son futur et
sa propre prospérité ». Selon le rapport provisoire du personnel sur les
travaux du Groupe de travail, une Loi sur
la Ville de Toronto attribuerait à Toronto :
Le rapport décrit également les possibilités
spécifiques de politique qui peuvent être pertinentes à un certain nombre de
questions soulevées dans le cadre de l’examen de la Loi de 2001 sur les
municipalités en cours,
notamment :
En réponse au rapport provisoire du personnel
sur le Groupe de travail, le FCEI a envoyé une lettre au ministre des Affaires
municipales et du Logement le 1er juin 2005. Cette lettre contenait sept
objections spécifiques au rapport du GTC, y compris le fait que « le rapport
n’essaie pas de justifier le besoin pour la Ville d’avoir des pouvoirs
réglementaires permissifs étendus ». En outre, le FCEI a conclu que « n'importe
quelle réforme réglementaire doit être fondée sur un ensemble de principes »,
notamment : « (a) il doit diminuer - et non augmenter - le chevauchement et le
dédoublement entre les niveaux du gouvernement; et (b) il doit prévoir des lignes
de délimitation très claires lorsque plus d’un niveau de gouvernement
réglemente un secteur ou une activité donnée ». En conclusion, la lettre
déclare que « nous croyons fermement que les recommandations constituent une
menace sérieuse à la santé économique de la Ville » et qu'elles « garantissent
pratiquement que le secteur des affaires sera sujet aux attaques financières et
réglementaires.
En conclusion, comme l’indique le rapport
provisoire du personnel sur le GTM, il est prévu que les modifications législatives
proposées pour la Loi sur la Ville de
Toronto seront présentées à l’automne 2005.
Le 10 novembre 2004, le Conseil municipal a
approuvé, tel que modifié, un rapport provisoire du personnel visant à présenter
à la Ville d'Ottawa des recommandations sur les modifications majeures à
apporter à la Loi de 2001 sur les
municipalités telles que présentées par l'Association des municipalités de
l’Ontario (AMO) et par l'Association des directeurs, des secrétaires et des
trésoriers municipaux de l'Ontario (ADSTMO). En réponse à l'examen du ministre
de la Loi de 2001 sur les municipalités,
le Conseil d'administration de l'AMO a publié un document intitulé
« Établir une relation plus étroite et plus mûre : Examen de la Loi municipale 2001 », qui a mis
l’accent sur la nécessité « d’une vision audacieuse du gouvernement municipal
pour l’Ontario - une vision de renforcement des pouvoirs et de responsabilité
». Le rapport a décrit neuf principes permettant d’établir une relation plus
mûre axée sur la reconnaissance provinciale que les municipalités sont des
gouvernements responsables et que la province doit mettre un terme à la micro
gestion des municipalités. En partant de ces principes généraux, le rapport a
recommandé dix-huit modifications à apporter à la Loi de 2001 sur les municipalités. En réponse à ce rapport, les
membres de l'ADSTMO ont présenté la justification et le contexte des
recommandations aussi bien que d'autres modifications de forme. Les
modifications proposées incluent : pouvoirs de personne physique accrus,
sphères de compétence étendues et attribution de pouvoirs plus large pour la
constitution de sociétés, entre autres.
Tout comme lors du débat national sur le « nouveau
pacte », il n'y a aucun consensus clair des intervenants en ce qui concerne les
modifications proposées à la Loi de 2001
sur les municipalités. Dans la publication de juin 2005 de Business Matters, l'article de la
Chambre de commerce d'Ottawa intitulé « More tax & spend powers for cities
= more costs for business » (Plus d'impôt et plus de pouvoirs de dépenser pour
les villes = des coûts plus élevés pour les entreprises) donne une fois de plus
la perspective du secteur des affaires sur la réforme municipale. Après avoir
présenté un résumé des révisions de la
législation de la Ville de Toronto et de la Loi de 2001 sur les municipalités, l'article souligne que «
attribuer des pouvoirs supplémentaires aux municipalités de l'Ontario leur
permettra de majorer les coûts et les frais, auxquels s’ajoutent d’autres
règlements, contribuera à augmenter les coûts pour les entreprises ». En outre,
l'article conclut que « toute réforme des pouvoirs municipaux » devrait adhérer
à un certain nombre de principes, notamment
« pas de nouvelles impositions fiscales, pas de nouvelles redevances, de
frais ou de règlements ». Cette conclusion repose sur l’opinion déclarée de la
Chambre de commerce d'Ottawa « qu’il y a actuellement assez de recettes
dans le système entre les trois niveaux de gouvernement ».
En conclusion, le 21 juin 2005, le FCEI a publié un
communiqué qui indiquait qu’une nouvelle coalition des associations des gens
d'affaires s’opposant à la réforme municipale avait été formée. Cette coalition
appelée JOBS (Joint Ontario Business Sector - Secteur privé conjoint en
Ontario), a été formée dans le but de persuader le gouvernement provincial «
d’aller plus lentement dans la mise en œuvre de son programme municipal de
réforme qui accorderait à la Ville de Toronto et à d'autres municipalités des pouvoirs
étendus de lever des impôts et de réglementer, sans aucune contrainte de la
province ». En résumé, la coalition est préoccupée par les quatre aspects
suivants des discussions portant sur la réforme municipale :
1. N’accorder aucun nouveau pouvoir de
réglementer à la ville;
2. N’accorder aucun nouveau pouvoir à la ville
de lever des impôts et de percevoir des recettes;
3. N’accorder aucun nouveau pouvoir à la ville
de délivrer des permis;
4. Il importe de se concentrer sur les
problèmes réels (c.-à-d. le fardeau injuste des impôts fonciers sur les
entreprises en Ontario).
Le ministère des Affaires municipales et du
Logement mène actuellement des consultations auprès de différents intervenants
sur ces questions et s’attend à ce qu’un certain nombre de modifications à la Loi de 2001 sur les municipalités soient
présentées à l’automne 2005.
En plus de présenter leurs observations sur les
soumissions de l'AMO et de
l'ADSTMO relativement à
l’examen de la Loi de 2001 sur les municipalités, le Conseil municipal d'Ottawa a également tenu compte d’une proposition
visant à renforcer le cadre législatif existant de la Loi de 1999 sur la Ville d'Ottawa. En bref, le Conseil a non
seulement approuvé les principes et les recommandations proposés par l’AMO et l'ADSTMO ainsi que les modifications de forme à la Loi de 2001 sur les
municipalités, mais
il a également demandé au maire et à ses cadres d’obtenir un engagement de la
province visant à établir un processus de rédaction de la nouvelle Loi sur la Ville d’Ottawa semblable à
l'examen du cadre législatif de Toronto. En réponse à la demande du Conseil
pour que la Loi de 1999 sur la Ville
d'Ottawa soit révisée, le ministre des Affaires municipales et du Logement,
dans une lettre datée du 14 décembre 2004, a accepté la proposition d’Ottawa de
réviser la législation habilitante de la ville. En janvier 2005, le maire et le
directeur des services municipaux ont tenu une réunion avec le ministre pour
commencer à mettre en oeuvre la demande de la Ville. Depuis lors, l'administration
municipale travaille avec les cadres du ministère pour aborder les détails
relatifs à la révision législative, pour partager l'information, et pour
établir les lignes directrices pour toute nouvelle proposition qui entraînerait
une révision de la Loi sur la Ville
d’Ottawa.
En conclusion, le ministère des Affaires
municipales et du Logement examine et analyse actuellement les modifications
proposées à la Loi de 1996 sur les
élections municipales. Ces modifications peuvent aller de la prolongation
du mandat des conseillers municipaux en Ontario de trois à quatre ans jusqu’à
abaisser l'âge du droit de vote de 18 à 16 ans. En février 2005, l'AMO a
distribué à ses membres un « Document d’information et enquête sur le mandat
des conseillers municipaux et questions connexes ». Le document contenait cinq
questions à localisations multiples en ce qui concerne la modification du
mandat des conseillers municipaux de trois ans à quatre ans, et une sixième question
concernant la possibilité d'abaisser l'âge du droit de vote de 18 à 16 ans. Le
5 avril 2005, un rapport sur l'enquête de l'AMO a été présenté aux Services
organisationnels et au Comité du développement économique et a été, par la
suite, acheminé au Conseil aux fins d’examen, le 25 mai 2005. Bien que le Conseil n’ait pas pu
établir une position quant à la durée du mandat en ce qui a trait aux
administrations municipales, il a appuyé la position stipulant que l’âge
électoral en vue des élections municipales demeure à 18 ans. Lors de la
réunion suivante, le Conseil a voté contre une proposition visant à interdire
toute contribution à une campagne électorale par des syndicats et des sociétés.
On prévoit que le Ministère répondra à ces questions liées aux élections en
apportant des modifications à la loi à l’automne 2005.
À la lumière des commentaires ci-dessus, il est
important de rappeler que le calendrier pour présenter la législation
provinciale visant à modifier en temps
opportun tous ces règlements pour le mandat du Conseil municipal 2006-2009
demeure l’automne 2005.
(2) la Loi de 1999 sur la Ville d'Ottawa
En décembre 1999, le gouvernement provincial a
adopté le projet de loi 25, connu sous le nom de Loi de 1999 réduisant le nombre de conseillers municipaux. À la suite de quatre études provinciales
préparées par des conseillers spéciaux qui ont examiné quatre systèmes de
gouvernement régionaux, le projet de loi 25 a adopté cinq nouveaux règlements
qui ont établi les villes de Haldimand et de Norfolk, ainsi que les villes du
Grand Sudbury, de Hamilton et d'Ottawa, en vigueur à partir du 1er
janvier 2001. Par conséquent, la Loi de 1999 sur la Ville
d'Ottawa visait à
constituer la Ville d'Ottawa nouvellement fusionnée en une seule personne
juridique. Cependant, après avoir examiné cette loi qui est la loi habilitante
de la municipalité, on constate qu’elle contient relativement peu de dispositions substantives. En fait, presque
la moitié des 38 dispositions de la Loi de 1999 sur la Ville
d'Ottawa sont liées à
divers sujets transitoires qui ne sont plus pertinents suite à la fusion
municipale. Par exemple, les articles 19 à 26 définissent les pouvoirs et
attributions d'un conseil provisoire
qui a été légalement dissous le 31 janvier 2001, alors que les articles
29 à 33 décrivent les règles concernant la convention collective avant le 1er
janvier 2001. En conséquence, une grande partie du pouvoir législatif de la
Ville est encore définie dans deux sources distinctes : plus de 120 règlements
privés provenant des gouvernements antérieurs locaux à Ottawa-Carleton et la Loi de 2001 sur les
municipalités.
En ce qui concerne cette dernière,
mesure législative omnibus, il est important de noter qu’en général, une
nouvelle Loi sur la Ville d'Ottawa continuerait à fonctionner en même temps qu'une Loi sur les municipalités révisée. Pour beaucoup de questions
d’ordre opérationnel, la loi habilitante principale de la ville demeure la Loi de 2001 sur les municipalités. Par
exemple, dans le cas où le Conseil municipal décide d’agir en ce qui concerne
les questions de parcs et loisirs, le pouvoir législatif serait encore défini
au paragraphe 11(1) de la Loi de 2001 sur
les municipalités, paragraphe 5, qui établit la sphère de compétence pour
toute question de culture, de parcs, de loisirs et de patrimoine.
Toutefois, une Loi sur la Ville d'Ottawa révisée
vise à donner à la municipalité les moyens nécessaires afin de mettre en place
un gouvernement mature et responsable. À cet effet, une Loi sur la
Ville d'Ottawa améliorée devrait contenir les trois
éléments suivants :
1. La suppression des diverses dispositions de
la Loi de 1999 sur la Ville d'Ottawa qui ne sont plus pertinentes;
2.
L'insertion
d’une législation privée ou spéciale tirée des anciennes municipalités et qui
demeurent pertinentes serait alors ajoutée à la Loi sur la Ville
d'Ottawa, tandis que les
lois privées ou spéciales désuètes seraient abrogées;
3.
L'ajout de tout nouveau pouvoir
différent de ceux qui sont définis dans la Loi
de 2001 sur les municipalités que la Ville cherche à obtenir indépendamment
de ceux qui sont prescrits actuellement dans la Loi de 1999 sur la
Ville d'Ottawa.
(3) Révision de la législation de la Ville d’Ottawa :
(i) Pourquoi Ottawa et pourquoi maintenant?
Tout
comme la Ville de Toronto, Ottawa a eu l’occasion unique de participer à la
préparation et la rédaction de son propre cadre législatif. Cependant, tout en
profitant de cette occasion, on doit se poser également les questions suivantes
: Pourquoi Ottawa et pourquoi maintenant? Dans son discours lors du sommet des
maires des grandes villes tenu le 17 septembre 2004, le Premier ministre de
l'Ontario a présenté brièvement la justification sous-jacente pour un examen
conjoint provincial/municipal de la législation habilitante de Toronto.
Brièvement, le Premier ministre a souligné deux facteurs décisifs en faveur
d’une telle initiative. Le premier était le fait qu’avec presque 2,5 millions
de résidants, la Ville de Toronto est la municipalité la plus dense au Canada.
Le second est que le Premier ministre a décrit la capitale provinciale comme
étant « le moteur de la croissance économique de l'Ontario et d’une grande
partie du Canada ». Bien qu'Ottawa ait eu l’occasion de participer à un examen
de sa propre législation habilitante, il n’en demeure pas moins vrai qu’il est
important que la Ville puisse démontrer Les caractéristiques uniques et locales
qui forment la constitution génétique de la Ville d’Ottawa.
À première
vue, il est peu probable qu'Ottawa en se classant comme deuxième municipalité
la plus dense en Ontario et quatrième au Canada, auquel s’ajoute son statut
économique respectif dans l’est de l’Ontario et dans le nord-ouest du Québec,
soient des facteurs suffisamment uniques pouvant contribuer à établir le
bien-fondé d’une amélioration des pouvoirs prévus dans la loi. En cherchant à
établir le bien-fondé d’une modification législative pour Ottawa axée sur son
unicité, on doit se référer à deux documents fondamentaux adoptés par le
Conseil municipal : Ottawa 20/20 - Plan de gestion de la croissance d'Ottawa et
le Plan financier à long terme. Ce plan approuvé par le Conseil en avril 2003
démontre clairement qu'Ottawa 20/20 est un cadre de gestion de la croissance
pour les 20 années à venir par la protection et la construction d’une qualité de vie très valorisée à Ottawa. Les
sept principes énoncés dans Ottawa 20/20 étaient d'une telle importance à la
Ville que les cadres les ont intégrés aux éléments de ce projet. En outre, ces
principes ont été documentés dans chacun des projets de loi ou de règlement
soumis aux fins d’examen et d’analyse à la province (voir Document 3).
Par rapport au Plan financier à long terme (PFLT),
il est important de noter que ce document a été à l'origine élaboré pour
répondre au déficit financier imminent dans le cadre du processus budgétaire de
2002. À ce moment-là, le Conseil a demandé aux cadres de préparer un plan
financier à long terme afin de décrire les besoins opérationnels et en capital
de la Ville et pour recommander des stratégies permettant de faire face au
déficit financier. Le PFLT a non seulement examiné les besoins opérationnels et
en capital de la Ville sur une période de dix ans (2002-2011), mais il a
également identifié les sources de financement existantes et décrit de
nouvelles sources potentielles, celles qui sont à la fois sous le contrôle du
Conseil et celles qui peuvent être sujettes aux décisions d'autres parties. Le
premier PFLT de la Ville a été approuvé par le Conseil en octobre 2002 et
comprenait les recommandations financières suivantes :
·
Mettre à contribution les intérêts et les dividendes
gagnés par Hydro Ottawa par l'application de barèmes tarifaires stables;
·
La croissance
paye la croissance - réduire l'impact sur les fonds de réserve en s'assurant
que des frais d’aménagement sont augmentés pour récupérer autant que possible
les coûts d’aménagement;
·
Étant
donné que la base d'impôt foncier de la ville doit partager des coûts que
d'autres provinces n'imposent pas aux municipalités (tels que les coûts liés à
l’aide sociale et à la santé), d’autres
sources de revenus fiscaux doivent être
rendues disponibles ou être partagées avec les gouvernements provinciaux et
fédéral (par exemple, une partie des fonds provenant de l'immatriculation des
véhicules, une partie de la taxe sur l'essence, et un financement provincial et
fédéral supplémentaire à l’appui de l'infrastructure municipale).
Il est important de mentionner, avec les éléments
d’Ottawa 20/20 et son PFLT, quelques caractéristiques clés qui font d’Ottawa
une ville très particulière.
1.
Capitale du pays
Cette année, en
2005, la municipalité d’Ottawa célèbre ses 150 ans. Mais en 1857, soit
deux ans après la constitution de la ville en personne morale, la reine
Victoria a choisi Ottawa comme capitale du Canada-Uni. En 1860, afin d’établir
une forte présence gouvernementale dans cette nouvelle capitale, on a entrepris
la construction des édifices du Parlement. Terminés en 1866 à un coût
approximatif de 4,5 millions de dollars, ces édifices d’architecture gothique
constituent un lieu historique très célèbre. En 1867, le Canada-Uni s’est joint
au Nouveau-Brunswick et à la Nouvelle-Écosse pour former une nouvelle confédération,
et Ottawa est devenue la capitale confirmée de la nouvelle nation.
À titre de capitale
nationale, la Ville d’Ottawa est l’hôte d’événements organisés dans le cadre de
programmes du gouvernement fédéral, comme des visites de dignitaires étrangers
et des congrès internationaux. Il est donc nécessaire d’entretenir
continuellement son allure cordiale, puisque l’Hôtel de ville est considéré par
tous les pays étrangers comme le « portail d’entrée » de notre pays.
Il est donc important que la Ville soit en mesure d’organiser ces événements de
manière adéquate afin de maintenir sa stature et d’assumer ses responsabilités
de capitale du pays. Ottawa est aussi la ville de résidence et la base de près
de 120 missions étrangères, qui demandent régulièrement au maire, au Conseil
municipal et aux dirigeants de la Ville de leur fournir des services, de
recevoir des ambassadeurs et des délégations étrangères, d’établir des liens
avec d’autres municipalités, de participer à des réceptions visant à faire
connaître des collectivités locales et étrangères ainsi que de diriger des
cérémonies de commémoration et de « présentation des clés de la
Ville ».
2.
La CCN et
la Ceinture de verdure
Plus d’un
demi-siècle avant l’adoption De la Loi sur la Ceinture de verdure de 2005, l’architecte français Jacques
Gréber a présenté une première proposition de modernisation globale de la
région de la capitale nationale. Bien que visant principalement la construction
de nouvelles infrastructures pour les transports et pour les bureaux gouvernementaux,
le Projet d’aménagement de la capitale nationale (le « Plan Gréber »)
est aujourd’hui plutôt connu pour sa proposition d’aménagement de la fameuse
Ceinture de verdure qui entoure la ville d’Ottawa. Cette ceinture visait non
seulement à embellir la région de la capitale nationale, mais à protéger les
terres rurales du mitage. En 1956, le gouvernement fédéral s’est mis à acheter
des terres dans ce but précis. La Ceinture de verdure entoure la ville d’Ottawa
depuis Shirley’s Bay à l’ouest jusqu’au ruisseau Green à l’est. Elle se compose
d’environ 14 950 hectares de paysage libre et de forêts. En 1958, le
gouvernement fédéral a adopté la Loi sur
la capitale nationale, qui définit officiellement la région de la capitale
nationale comme une aire de 4 600 kilomètres s’étendant en Ontario et au
Québec et qui crée une nouvelle société d’État du nom de Commission de la
capitale nationale (CCN), responsable de la régie des terres et des édifices de
cette région, y compris la Ceinture de verdure. La Ville d’Ottawa participe
donc à la planification de divers projets de la CCN.
3.
Bilinguisme
À titre de capitale
du pays, la ville d’Ottawa est reliée géographiquement à la province du Québec
par la rivière des Outaouais. Elle présente ainsi le deuxième taux de bilinguisme
(français et anglais) de tout le Canada. Pour reconnaître officiellement cette
caractéristique particulière, on a adopté, en mars 2005, le projet de
loi 163, qui soumet l’administration de la Ville et la prestation de ses
services au public à une politique de bilinguisme approuvée par le Conseil. En
présentant ce projet de loi 163, le ministre des Affaires municipales et du
Logement a souligné que la modification ainsi apportée à la Loi sur la Ville d’Ottawa ferait « reconnaître l'égalité de statut du français
et de l'anglais dans la capitale ».
4.
Ville rurale
D’une étendue
d’environ 4 662 kilomètres carrés, ou 1 800 miles carrés, la région
rurale d’Ottawa compose près de 99 p. 100 de la masse continentale de la ville. Ottawa est donc non
seulement la plus grande « ville rurale » du Canada, mais elle
présente la plus vaste économie agricole des grandes villes canadiennes. De
plus, 90 p. 100 des résidants d’Ottawa vivent en milieu urbain ou en
banlieue, alors que 10 p. 100 seulement peuple les 51 villages
et hameaux de sa région rurale. Ottawa est aussi l’une des dernières grandes
municipalités qui maintienne un comité permanent chargé des questions rurales,
le Comité de l’agriculture et des questions rurales. Enfin, en janvier 2005, le
maire a annoncé la tenue d’un Sommet rural en octobre-novembre 2005 afin de
faciliter la compréhension entre les citoyens urbains et ruraux de la
municipalité d’Ottawa et de déterminer diverses façons, pour la Ville,
d’améliorer sa prestation des services municipaux dans les régions rurales.
5. La Colline du Parlement et la Silicon
Valley du Nord
Base de
90 p. 100 des installations canadiennes de recherche et développement
en télécommunications industrielles, la Ville d’Ottawa se classe parmi les cinq
plus grands centres de R et D au monde. Surnommée parfois la « Silicon
Valley du Nord », la région d’Ottawa abrite plus de 1 000 entreprises
de technologie de pointe, et donc plus de 70 000 professionnels de la
haute technologie. Malgré cela, le gouvernement fédéral demeure
l’un des plus grands employeurs de la Ville d’Ottawa.
(ii) Terms
of ReferenceLignes directrices
Conformément au consensus qu’ont
atteint les cadres sur les lignes directrices à y appliquer, le présent examen
législatif vise à présenter un projet de loi qui accroisse les pouvoirs de la
Ville en fonction de ses besoins qui comprennent, sans toutefois s’y limiter,
les éléments présentés dans le Plan de gestion de la croissance de la Ville
d’Ottawa :
1. Une ville
bienveillante et englobante
2. Une ville
créative, riche en patrimoine, à l'identité unique
3. Une ville
verte et sensible à l'environnement
4. Une ville
faite de communautés distinctes et vivables
5. Une ville
novatrice où la prospérité est partagée par tous
6. Une ville
responsable et réceptive
7. Une ville
saine et active.”
Cet examen de la Loi sur la Ville d’Ottawa a pour objectif sous‑jacent
d’accroître les pouvoirs de la Ville, ou de lui en attribuer de nouveaux, afin
qu’elle dispose des instruments qui lui permettent de mieux satisfaire aux
nécessités de son exploitation ainsi qu’à ses besoins financiers. Ces lignes
directrices suggèrent aussi une ébauche d’un processus de mise en œuvre desdits
pouvoirs, que l’on élaborerait à partir des résultats d’une analyse de la
diligence raisonnable menée en deux volets. Autrement dit, la Ville d’Ottawa
déterminerait :
§ Les
pouvoirs à proposer, en démontrant le besoin d’améliorer chacun d’eux, ou d’en
créer de nouveaux, et en présentant des exemples démontrant que les lois et les
règlements actuels ne permettent pas à la Ville d’agir tel qu’elle le
désirerait dans ces domaines;
§
Les
pouvoirs de la province que la Ville ne désire pas exercer, prévus soit par des
lois entières, soit par des dispositions particulières de certaines lois;
§
La
capacité qu’a la Ville d’assumer de nouveaux pouvoirs;
§
Les
avantages qu’apporterait chacun de ces nouveaux pouvoirs en améliorant
l’efficacité, l’efficience, la prestation des services et la gouvernance.
Les cadres ont traduit ce processus
analytique en modèles, qui sont joints à ce rapport sous les titres de Document
1 et Document 2. Ces modèles présentent aussi les éléments d’Ottawa 20/20
auxquels correspondent les diverses modifications proposées. Ainsi, la
proposition de modification no 3, ou le pouvoir d’établir un
« fond de dotation », correspond aux sections du 6e
élément, soit 6A et 6B (Une ville
responsable et réceptive), intitulées « Bien gérer les ressources
financières » et « Rendre compte de la gestion des finances ».
Au nom du gouvernement provincial, le ministre des Affaires municipales et du
Logement, après avoir consulté les autres ministères provinciaux, définirait,
en fonction des intérêts, les enjeux et les domaines dans lesquels le
gouvernement continuerait à régir la Ville d’Ottawa.
Le groupe de travail des cadres, qui
se composait de représentants du Ministère et de la Ville, a accompli les
tâches suivantes :
(i)
Analyser
les avantages et les inconvénients des pouvoirs qu’il propose d’ajouter à la Loi sur la Ville d’Ottawa;
(ii)
Mener
les consultations nécessaires;
(iii)
Effectuer
un examen des lois spéciales (lois d’intérêt privé) qui touchent Ottawa (c.‑à‑d.
les lois qui régissaient les municipalités avant la fusion);
(iv)
Recommander
les changements à apporter à la Loi sur
la Ville d’Ottawa et à toute loi spéciale (loi d’intérêt privé) touchant
Ottawa.
Ces lignes directrices soulignent
aussi le lien important qui existe avec au moins deux autres examens
législatifs menés par le Ministère : celui de la Loi sur la Ville de Toronto et celui de la Loi de 2001 sur les municipalités. Elles reconnaissent un lien
étroit entre les examens des lois touchant la ville de Toronto, de la Loi de 2001 sur les municipalités et de
la Loi sur la Ville d’Ottawa,
ajoutant que ces lois peuvent s’informer s’éclairer et
s’influencer les unes les autres.”
Il semblerait bon que la Législature examine ces questions pendant que l’on
mène les autres examens, avant la fin de 2005.
A
complete copy of the joint Terms of Reference can be found at Document 4 of
this report.
(iii) Lois spéciales (lois d’intérêt privé)
Dans le cadre du processus législatif
de promulgation d’une loi provinciale, un projet de loi d’intérêt
public vise une politique publique. Son application est donc plus générale, et il
est généralement présenté par un ministre du Cabinet. Mais un projet de loi
d’intérêt privé vise un avantage à accorder à une personne ou à un groupe de
personnes particulier, à une municipalité ou à une personne morale. Il permet à
un membre du public de proposer un projet de loi en adressant une demande à
l’Assemblée législative. En quelques mots, un projet de loi d’intérêt privé
vise souvent un « privilège », ou encore une exemption d’une loi ou
d’une disposition d’une loi que l’on ne peut pas obtenir du droit commun.
Lorsqu’une ou plusieurs personnes, une entreprise, une municipalité, ou tout
autre organisme local, cherche à obtenir un privilège particulier exigeant un
acte législatif, il peut l’obtenir à l’aide d’un projet de loi d’intérêt privé.
Dans le cas de la Ville d’Ottawa et
des municipalités qui l’ont précédée, on estime qu’il reste encore 120 lois
spéciales ou d’intérêt privé. Certaines d’entre elles datent même des années
1870. Créée au nom des anciennes municipalités locales d’Ottawa-Carleton, la
Direction des services juridiques a procédé à un examen de toutes ces lois afin
de déterminer si l’on pouvait conserver certaines d’entre elles dans la
nouvelle Loi sur la Ville d’Ottawa,
ou s’il fallait les révoquer. Elle a recommandé qu’on conserve quelques‑unes
des plus récentes, dont la Loi de 1992
sur la Ville d’Ottawa (no 2), afin de permettre la location d’un
édifice d’installations polyvalentes de loisirs [nommé plus tard le stade de
baseball Lynx]. Les cadres ont aussi recommandé que l’on révoque les lois
d’intérêt privé les plus désuètes, comme la Loi
de 1909 sur la Ville d’Ottawa, qui accordait au chemin de fer électrique
d’Ottawa un droit de passage à travers le parc de Rockcliffe.
En révoquant officiellement des
dizaines de lois désuètes et en incorporant celles qui le méritent dans la
nouvelle Loi sur la Ville d’Ottawa,
on produira pour la Ville une loi habilitante bien consolidée et ordonnée.
(iv) Propositions
réglementaires et législatives
En dressant une liste des
modifications qu’ils proposent d’apporter aux lois habilitantes de la Ville,
les cadres se sont efforcés de tenir compte des besoins opérationnels et
financiers actuels de la Ville. Comme nous l’avons déjà indiqué, le Conseil a
déjà approuvé, en novembre 2004, de nombreuses modifications à apporter à la Loi sur les municipalités. À partir des
recommandations de l’AMO et de l’ASTMO, le Conseil a aussi approuvé un vaste
éventail de modifications de fond et d’ordre technique, même sur des questions
aussi diverses que la permission de tenir des réunions par voie électronique.
Les cadres ont ajouté d’autres propositions à cette liste. On trouvera copie
complète de ces trente propositions législatives dans le Document 2 joint
à ce rapport et intitulé Autres
propositions législatives.
On s’attend à ce qu’une fois que le
Conseil municipal les aura approuvées, ces modifications seront apportées à la Loi sur la Ville d’Ottawa et à la Loi de 2001 sur les municipalités avant
la fin de cette année. Il est probable que ces modifications législatives
seront en vigueur dès le printemps 2006, mais cette date de mise en vigueur
risque d’être retardée pour qu’elle coïncide avec celle du début du mandat du
Conseil pour 2006 à 2009.
Bien que la Ville s’attende à mettre
en œuvre diverses réformes législatives au cours de l’année prochaine, son
budget de 2006 et 2007 présente des pressions continuelles, même après
ajustement des cotisations et des frais de services selon les taux d’inflation
et même en tenant compte de l’augmentation des évaluations des nouvelles
propriétés. On s’attend à ce que sans nouveaux programmes ou projets
d’immobilisations, les taxes augmentent d’environ 7 p. 100 à
10 p. 100. Pour parer aux pressions budgétaires imminentes, les
cadres de la Ville ont présenté des propositions réglementaires et législatives
spéciales visant à atténuer leurs répercussions sur le mémoire de frais de
l’impôt foncier qui pourrait entrer en vigueur d’ici à la fin de l’année.
Plusieurs de ces instruments de recettes sont présentés dans le Plan financier
à long terme de la Ville, et ont déjà été adoptés par les municipalités
d’autres provinces.
Les premières de ces modifications,
appelées « propositions réglementaires » dans le Document 1,
pourraient être apportées aux règlements provinciaux actuels. Vu les pressions
que subit le budget de 2006, ces propositions sont urgentes pour la Ville et ne
coûteraient pour ainsi dire rien à la province. Si cela s’avérait nécessaire,
la province pourrait permettre que l’on apporte provisoirement ces modifications
aux règlements, ou sous forme de projet pilote, puis que les deux
administrations les évaluent. Voici les sept propositions en question :
1.
Pouvoir
de facturer aux conseils scolaires utilisateurs une part au pro rata du coût
des élections municipales.
2.
Pouvoir
de percevoir les frais et les coûts routiers des sociétés de télécommunication,
de gaz et d’électricité.
3.
Loi
sur l’investissement étendant les critères d’investissement pour le Fonds de
dotation en capital de la Ville.
4.
Discrétion
municipale sur les questions d’impôt foncier (plafonnement des indemnités non
imposables, ratios, catégories, tâches et fréquence en matière d’évaluation).
5.
Pouvoir
de subdiviser le relevé d’imposition en services.
6.
Capacité
de négocier directement avec le gouvernement fédéral sur les programmes et les
politiques ayant trait au logement abordable.
7.
Pouvoir
de plafonner la contribution de la Ville aux programmes provinciaux à partage
des coûts (plan de 10 ans pour éliminer la part de la Ville).
On trouvera ces propositions, ainsi que leurs
explications justificatives, dans le Document 1 du présent rapport,
intitulé « Modifications proposées : A. Propositions
réglementaires ».
Nous avons aussi dressé une liste de
« propositions législatives » en matière de « stabilisation
foncière » afin que le Conseil puisse atténuer toute augmentation des
impôts fonciers pouvant être apportée au budget de 2006. Ces changements
pourraient entrer en vigueur d’ici à l’automne de 2005, mais ils nécessiteraient
l’approbation officielle de la Législature provinciale, tout comme les
modifications apportées à la Loi sur la
Ville d’Ottawa et, bien entendu, à la Loi
de
2001 sur les municipalités. Cette liste de modifications législatives
se compose de vingt et une propositions, dont :
§
Exempter
le système de métro léger d’the
Ottawa de toute loi provinciale régissant
actuellement les chemins de fer;
§
Permettre
l’octroi de permis différents aux entreprises, en fonction de leur situation
géographique;
§
Permettre
l’imposition d’une taxe sur les plaques de véhicules;
§
Exercer
plus de contrôle sur les budgets annuels des services de police et des offices
de protection de la nature.
On trouvera la liste complète de ces
propositions, avec explications justificatives, dans le Document 1 du présent
rapport, intitulé « Modifications proposées : B. Propositions
législatives ».
En
conclusion, la Ville d’Ottawa
a maintenant l’occasion, qui ne s’offre que rarement, de mettre à jour la
Loi sur la Ville d’Ottawa en retirant
diverses dispositions qui ne s’appliquent plus, de la moderniser en révoquant
des dizaines de lois privées désuètes et en ajoutant d’autres lois pertinentes
et de la modifier sur des questions qui ne concernent que la Ville d’Ottawa.
Cela dit, ce rapport présente, à des fins de
discussion, un éventail de modifications législatives et d’instruments
fiscaux que la province ne
considérera pas nécessairement comme s’appliquant tout particulièrement à Ottawa.
La Ville pourrait ainsi se garantir un rôle de
leadership sur les modifications proposées si la province
décidait de les intégrer à un examen plus approfondi de la Loi de 2001 sur les municipalités.
CONSULTATION
De nombreux membres du groupe de gestion de la Ville
ont participé à l’élaboration des recommandations présentées dans ce rapport.
Avant que le Comité des services généraux et du développement
économique ne se réunisse pour examiner ces questions, on ouvrira une adresse
de courriel au site Web de la Ville (www.ottawa.ca) pour recevoir les commentaires
du public sur ce rapport. On enverra tous les commentaires reçus à chaque
membre du Conseil avant que celui‑ci n’entame ses débats sur ce rapport.
RÉPERCUSSIONS FINANCIÈRES
Certaines propositions présentées dans ce
rapport permettraient d’éviter une augmentation considérable des impôts
fonciers. Certaines de ces propositions pourraient apporter une contribution
d’environ 20 millions de dollars au budget de 2006. Cela représenterait
une augmentation de 2,5 p. 100 de l’impôt foncier en faveur de la
Ville. De plus, les répercussions des amendements proposés pourraient aider la
Ville à régler certaines pressions budgétaires continues qui risquent à l’avenir
d’accroître les impôts de 7 p. 100 par année.
DOCUMENTATION D’APPUI
Document 2 : Autres propositions législatives
Document 3 : Éléments
d’Ottawa 20/20
Document
4: Ottawa Legislative Review: New City
of Ottawa Act
– Terms of Reference.
DISPOSITION