Report to/Rapport au :
Council
Conseil
Submitted
by/Soumis par : Douglas Wallace, Meetings Investigator/ Enquêteur pour
les réunions
Contact
Person/Personne resource: Douglas Wallace, Meetings
Investigator / Enquêteur pour les
réunions
(613) 789-2166,
doug.wallace@rogers.com
|
City Wide/à
l’échelle de la Ville |
Ref N°:ACS2011-CMR-LEG-0017 |
SUBJECT: Report of the Meetings Investigator regarding the First Meeting of the Election Compliance Audit Committee held on April 18, 2011
OBJET : Rapport de l’enquêteur sur la première réunion du Comité de
vérification de la conformité pour les élections, tenue le 18 avril 2011
REPORT
RECOMMENDATION(S)
That Council receive the attached report and approve the recommendations included therein.
RECOMMANDATION(S) DU RAPPORT
Que le
Conseil prenne connaissance du rapport ci-joint et approuve les recommandations
qu’il contient.
BACKGROUND
On November 28, 2007, City Council approved the establishment of a Meetings Investigator position to investigate complaints regarding the propriety of closed meetings held by City Council, a local board, or a committee of either. The Meetings Investigator, Mr. Douglas Wallace, was retained by the City on January 14, 2008 and his appointment was reconfirmed as part of the 2010-2014 Governance Review. As part of his mandate, Mr. Wallace acknowledges receipt of requests for an investigation, conducts the investigation and reports his findings and any recommendations to an open meeting of Council.
DISCUSSION
In accordance with his
mandate, and upon receipt of a request for investigation, the Meetings
Investigator conducted an investigation of the closed meeting held by the
Election Compliance Audit Committee on April 18, 2011.
The Election Compliance Audit Committee was established by City Council on July 14, 2010 as prescribed by Section 81.1 of the Municipal Elections Act, 1996. The Committee is responsible for reviewing and making decisions on applications for compliance audits related to the 2010 Municipal Election. Under the Municipal Elections Act, 1996, any eligible elector who believes on reasonable grounds that a candidate has contravened election campaign finance rules has the right to request a compliance audit of the candidate’s election campaign finances.
The City Clerk and Solicitor has reviewed the report of the Meetings Investigator and concurs with his findings and recommendations. Staff can advise that the Chair and Vice-Chair of the Election Compliance Audit Committee were provided with additional training on April 27, 2011 and further training for all Committee members will be arranged. Upon Council approval, the City Clerk and Solicitor will prepare a revised Rules of Procedure for the Election Compliance Audit Committee, incorporating the recommendations of the Meetings Investigator.
RURAL
IMPLICATIONS
There
are no rural implications associated with this report.
CONSULTATION
As
part of his investigation, the Meetings Investigator conducted interviews with
the City Clerk and Solicitor, the Deputy City Clerk and all members of the
Election Compliance Audit Committee.
COMMENTS
BY THE WARD COUNCILLOR(S)
N/A
LEGAL
IMPLICATIONS
There
are no legal implications associated with this report.
RISK
MANAGEMENT IMPLICATIONS
There
are no risk management implications associated with this report.
FINANCIAL
IMPLICATIONS
There
are no financial implications associated with this report.
TECHNOLOGICAL
IMPLICATIONS
There are no technological implications associated
with this report.
CITY
STRATEGIC PLAN
N/A
SUPPORTING
DOCUMENTATION
Document
1: Report of the Meetings Investigator
regarding the First Meeting of the Election Compliance Audit Committee held on
April 18, 2011.
DISPOSITION
Upon Council approval, staff in the City Clerk and Solicitor Department will prepare a revised Rules of Procedure for the Election Compliance Audit Committee, incorporating the recommendations of the Meetings Investigator.
DOCUMENT 1
Report of the Meeting Investigator regarding the First Meeting of the Election Compliance Audit Committee, held on April 18, 2011.
BACKGROUND
Council appointed a Meeting Investigator as required by the Municipal Act on November 28, 2007 and extended his appointment for the 2010-2014 Term of Council on December 8, 2010. The Meeting Investigator is independent of Council and reports his findings directly to Council. His function is to investigate in a confidential manner, any complaint that the municipality or a local board of the municipality has failed to comply with the open meeting provisions of the Municipal Act or its own procedure by-law.
THE COMPLAINT
On April 26, 2011, the Meeting Investigator received a complaint indicating that the newly formed Election Compliance Audit Committee (“the Committee”) had gone into closed session at its first meeting on April 18th immediately following a request by counsel retained by the Candidate in the recent municipal election for an adjournment of the hearing. The Complainant indicated that he believed the Committee based its decision to grant a two week adjournment on irrelevant and improper considerations. In particular, the Complainant alleged that the Committee’s decision to grant a two week adjournment was motivated by a desire to save embarrassment to a named candidate in the approaching federal election.
THE MEETING
INVESTIGATOR’S JURISDICTION
As a preliminary matter the Meeting Investigator looked at the legislation and Council proceedings establishing the Committee to determine whether the Committee falls under the Meeting Investigator’s jurisdiction. The jurisdiction of the Meeting Investigator is limited to a review of the procedure followed by municipal councils and “local boards”. A review of the Municipal Elections Act, 1996 and Council proceedings of May 10 and July 14, 2010 indicates that, while called a committee, the Election Compliance Audit Committee does not meet the definition of a “committee” in section 238 of the Act. It does, however, fall within the exceptionally wide definition of a “local board” found in section 1 of the Act. This definition is as follows:
“local
board” means a municipal service board, transportation commission, public
library board, board of health, police services board, planning board, or any
other board, commission, committee, body or local authority established or
exercising any power under any Act with respect to the affairs or purposes of
one or more municipalities, excluding a school board and a conservation
authority.
As section 239(1) applies to meetings of
all local boards as defined above, its procedure falls squarely under the
jurisdiction of the Meeting Investigator.
THE INVESTIGATION
In the conduct of his investigation, the Meetings Investigator reviewed the Committee’s Agenda for its first meeting on April 18, 2011 and the Report to the Committee from the City Clerk and Solicitor dated April 8, 2011 which included the Request for a Compliance Audit and an Extract from the Municipal Elections Act. The Meeting Investigator also listened to the taped recording of the open session of the meeting and read the record of the in camera session. Interviews were then conducted with the City Clerk and Solicitor, the Deputy City Clerk and all members of the Committee. The Complainant declined the Investigator’s invitation to elaborate further on his written Request for Investigation.
RULES GOVERNING THE
COMMITTEE’S PROCEDURE
The procedure of the Committee is governed by the procedure set out in section 239 of the Municipal Act and the Rules of Procedure adopted by the Committee at its first meeting.
1. The Procedure set out in section 239 of the Municipal Act
239 MEETINGS OPEN TO THE PUBLIC – Except as provided in this section, all meetings shall be open to the public.
EXCEPTIONS
(2) A meeting or part of a meeting may be closed to the public if the subject matter being considered is,
(a) the
security of the property of the municipality or local board;
(b) personal matters
about an identifiable individual, including municipal or local board employees;
(c) a
proposed or pending acquisition or disposition of land by the municipality or
local board;
(d) labour
relations or employee negotiations;
(e) litigation
or potential litigation, including matters before administrative tribunals,
affecting the municipality or local
board;
(f) advice that is
subject to solicitor-client privilege, including communications necessary for
that purpose;
(g)
a matter in respect of which a council, board,
committee or other body may hold a closed meeting under another Act. 2001, c. 25, s. 239 (2).
OTHER CRITERIA
(3) A meeting shall be closed to the public if the subject matter relates to the consideration of a request under the Municipal Freedom of Information and Protection of Privacy Act if the council, board, commission or other body is the head of an institution for the purposes of that Act. 2001, c. 25, s. 239 (3).
EDUCATIONAL OR TRAINING SESSIONS
(3.1) A meeting of a council or local board or of a committee of either of them may be closed to the public if the following conditions are both satisfied:
1. The meeting is held for the
purpose of educating or training the members.
2. At the
meeting, no member discusses or otherwise deals with any matter in a way that
materially advances the business or decision-making of the council, local board
or committee. 2006, c. 32, Sched. A, s. 103 (1).
The Act also contains the following procedural requirement to be followed when deciding to move in camera.
RESOLUTION
(4) Before holding a meeting or part of a meeting that is to be closed to the public, a municipality or local board or committee of either of them shall state by resolution,
(a) the fact of the
holding of the closed meeting and the general nature of the matter to be
considered at the closed meeting; or
(b) in the case of a
meeting under subsection (3.1), the fact of the holding of the closed meeting,
the general nature of its subject-matter and that it is to be closed under that
subsection. 2001,
c. 25, s. 239 (4); 2006, c. 32, Sched. A, s. 103 (2).
2. The Rules of Procedure Adopted by the Committee
Both the Municipal Elections Act and section 238 of the Municipal Act require the Committee to have its own “administrative practices and procedures” in the words of the Municipal Elections Act or “procedure by-law” in the words of the Municipal Act. The Rules of Procedure adopted by the Committee meet this requirement.
Section 6 of the Rules of Procedure adopted by the Committee expressly incorporates the open meeting provisions of the Municipal Act in the following words:
6.
MEETINGS
(6) Meetings of the Committee shall, subject to the exceptions found in the Municipal Act,
2001, be open to the public.
As many of the exceptions to the open meeting rule set out in section 239 (1) of the Municipal Act are unlikely to apply to matters coming before the Committee, the drafters of the Committee’s Rules of Procedure took the prudent step of attempting to simplify these requirements when it drafted section 17.
PART III DELIBERATIONS AND RENDERING A DECISION
17. DELIBERATIONS
(1) Deliberations shall be open to the public except
as follows:
a) At any time where the Committee wishes to receive
legal advice from Committee
Counsel that is subject to solicitor-client privilege.
b) At any time where the Committee, faced with
personal matters about an identifiable
individual, is of the opinion that
such personal matters may be disclosed at the
meeting but where the desirability
of avoiding disclosure thereof in the interests of
any person affected or in the
public interest outweighs the desirability of adhering to
the general principle that the
meeting be open to the public.
(2) A motion to close a meeting or part of a meeting
to members of the public shall state:
a) The fact of the holding of the closed meetings; and
b) The general nature of the matter to be considered
at the closed meeting by
reference to the specific issue to be
considered at the closed meeting.
In the Meeting Investigator’s opinion the resulting wording adequately sets out the only exceptions in the Municipal Act which would likely arise before the Committee. The wording also goes a step further, and incorporates almost all of those provisions going beyond the Act’s minimum requirements which Council has approved in its own Procedure By-law. The one apparent omission is Council’s procedure for rising and reporting set out in subsection (13) (7) of the Procedure By-law.
The Investigator has considered, and rejects, the suggestion that the Committee’s procedure is also governed by the provisions of the Statutory Powers and Procedure Act[1] and the City’s Procedure By-law[2].
THE PROCEDURE FOLLOWED BY THE COMMITTEE
Immediately following a slide presentation by the City Clerk and Solicitor outlining the duties and procedure to be followed by the Committee, the Committee convened its first meeting. The first two items on the agenda were the appointment of a Chair and Vice-Chair and the adoption of the Rules of Procedure. The next item was the substantive matter of the application by an elector for an audit of the campaign expenses of a successful candidate in the November municipal election. The candidate was not present but was represented by counsel who requested an adjournment (or more accurately, a deferral) of the item due to a lack of opportunity for counsel to prepare for the hearing. The Chair first announced that the Committee would retire for five minutes to consider the matter. When someone indicated that a motion to resolve in camera would be in order, the Chair asked a member to make the motion. With the assistance of staff from the Clerk’s office, member Asselin then moved:
That the Election
Compliance Audit Committee resolve in camera pursuant to Rule 7 (a)
Solicitor-Client privilege and (b) personal matters concerning an identifiable
individual to consider matters relating to the consideration of matters in
relation to the Application by [the named Applicant} and the request to defer
this item.
One member questioned the need to resolve in camera to discuss an adjournment but his well-intentioned question went unanswered and the motion was immediately put to a vote. The motion then carried with one dissent.
While
in closed session the Committee received some advice from its independent
counsel. The recollection of various
members differs, but the advice may have consisted of a simple explanation of
what the Rules of Natural Justice are, or may have gone further and indicated
what effect these Rules had on the application for adjournment which was before
them. The closed session concluded with
a discussion of members’ agendas and dates when all members would next be
available for another meeting. There is no indication that in discussing the
request for an adjournment, the Committee gave any consideration to the effect
the Committee’s decision might have on the Candidate, or anyone not a party to
the proceedings before them.
When the Committee resumed in open session there was no report by the Chair of what had transpired in closed session. Rather, the Chair immediately advised that the Committee was ready to make its decision or had made its decision, (it is not clear which), and asked the Applicant and counsel for the Candidate if they wished to make any further submissions. When no further submissions were forthcoming, a member moved the meeting be adjourned to May 3 at 4 o’clock in the afternoon. This Motion carried unanimously.
COMMENTS ON
THE COMMITTEE’S PROCESURE
A. The Motion to go in camera
The provision in the Municipal Act that a motion be passed prior to going in camera requires that the motion state the general nature of the subject matter to be discussed. The Rules of Procedure adopted by the Committee go slightly further in requiring (like Council’s Procedure By-law) that the motion reveal not only “the general nature” of the matter to be considered but also the “specific issue” to be considered. The motion passed by the Committee stated the general nature of the matter to be considered (the receipt of legal advice), but failed to state the “issue” (the question on which advice was being sought). In this respect, the procedure followed was faulty. It may also have contributed to the present Complainant’s suspicion that the Committee took improper factors into consideration in reaching its decision behind closed doors
B. The
subject matter discussed
Both the Municipal Act and the Rules of Procedure adopted by the Committee allow a body such as this Committee to receive advice from its solicitor in camera. This exception to the open meeting rule exists for good and historical reasons. The drafters of the Act knew that occasionally the public interest in keeping legal advice confidential outweighs the interest the public has in observing its council and boards in action. It accordingly provided that a local body could (not must) consider these matters in camera. The right to go in camera to consider these matters should not be exercised in every case a local body wishes to obtain the advice of its legal counsel. Rather, it should only be resorted to after the local body has balanced the public interest which needs to be protected with the interest everyone has in observing the conduct of public business by their representatives. Engaging in this balancing process will, as the City Clerk and Solicitor explained to the Committee prior to the commencement of the hearing, seldom result in a finding that recourse to in camera proceedings is justified.
The nature of the balancing act that must be done when exercising the discretionary right to go in camera has been discussed in previous reports by this Investigator. Although the process was not expressly incorporated in the Rules adopted by the Committee, the Meeting Investigator understands that the City Solicitor did note in his presentation that he very rarely found it necessary to give his legal advice to Council in camera.
There is no evidence that the Committee went through any balancing
process in this case. If it had, the Committee surely would have concluded that
there was nothing to prevent receiving the legal advice it required in open
session.
C. Rising
and Reporting
The presentation by the City Clerk and Solicitor contained two
provisions relating to Rising and Reporting:
These provisions reflect previous recommendations by this Investigator and the procedure currently followed by Council. Unfortunately, the provisions were not incorporated in the Rules of Procedure adopted by the Committee and, possibly for this reason, the procedure was not followed by the Committee. Once again, compliance with these provisions may well have provided sufficient assurance to the Complainant in this case that the Committee had not engaged in any improper conduct while behind closed doors.
CONCLUSIONS
1. In the absence of some suggestion as to how the receipt of legal advice in open session could be considered contrary to the public interest in this case, the Committee erred in its decision to go in camera.
2. The failure of the Committee to state the specific matter with respect to which legal advice was being sought,
was both contrary to the Committee’s own Rules and a likely source of suspicion
that the Committee was going to do more than it did.
3. The failure of the Committee to “Rise and Report”
in the manner followed by City Council may well have given rise to concerns
that the Committee acted improperly behind closed doors.
4. There is no evidence of improper conduct by the Committee while in closed session. .
RECOMMENDATIONS
The newly created Election Compliance Audit Committee has an important role to play in enhancing public confidence and respect for the election process in Ontario municipalities. This public confidence in the election process must begin with confidence that the Committee itself is properly and openly conducting its business. Appearances may not be everything. But they are important if faith is to be maintained in the system. With this in mind, the Meeting Investigator recommends the following actions:
1. The Committee’s Rules of Procedure be revised to provide that the Committee may go in camera to receive legal advice from Committee counsel when the public interest outweighs the desirability of adhering to the general principle that the meeting be open to the public.
2. That a requirement for rising and reporting be incorporated in the Committee’s Rules of Procedure.
3.
That the Committee receive further guidance on the principles of open meetings.
All of which is respectfully submitted, this 20th day of May, 2011.
Douglas R. Wallace
Meeting
Investigator
Rapport de
l’enquêteur sur la première réunion du Comité de vérification de la conformité
pour les élections, tenue le 18 avril 2011.
CONTEXTE
Le 28 novembre 2007, le Conseil a nommé un enquêteur
chargé d’examiner les réunions municipales, comme l’exige la Loi sur les municipalités, et le
8 décembre 2010, il a prolongé sa nomination pour la durée du mandat
du Conseil, de 2010 à 2014. L’enquêteur est indépendant du Conseil et lui
présente directement ses conclusions. Sa fonction est d’enquêter de façon
confidentielle sur toute plainte selon laquelle la municipalité ou un conseil
local de la municipalité a contrevenu aux dispositions sur les réunions
publiques de la Loi sur les
municipalités, ou à son propre règlement de procédure.
PLAINTE
Le 26 avril 2011, l’enquêteur chargé d’examiner les
réunions municipales a reçu une plainte indiquant que le nouveau Comité de
vérification de la conformité pour les élections (le « Comité »)
s’était réuni à huis clos lors de sa première réunion le 18 avril,
immédiatement après que l’avocat du candidat aux récentes élections municipales
eut demandé un ajournement de l’audience. Le plaignant a indiqué que selon lui,
le Comité avait fondé sa décision d’accorder un ajournement de deux semaines
sur des critères non pertinents et inadéquats. Le plaignant a allégué en
particulier que la décision du Comité d’accorder un ajournement de deux
semaines visait à éviter de mettre un certain candidat nommé dans l’embarras
avant les élections fédérales, qui étaient imminentes.
COMPÉTENCE DE L’ENQUÊTEUR
CHARGÉ D’EXAMINER LES RÉUNIONS MUNICIPALES
Comme mesure préliminaire, l’enquêteur a examiné les
lois ainsi que les délibérations du Conseil établissant le Comité afin de
déterminer si ce dernier relevait de sa compétence, laquelle se limite à
l’examen des procédures suivies par les conseils municipaux et les conseils
locaux. L’examen de la Loi de 1996 sur
les élections municipales et des délibérations du Conseil du 10 mai et du
14 juillet 2010 indique que, bien qu’il soit désigné comme un comité, le Comité
de vérification de la conformité pour les élections ne correspond pas à la
définition d’un comité énoncée par l’article 238 de la Loi. Il appartient cependant à la très
vaste catégorie des « conseils locaux », qui est définie en ces
termes à l’article 1 de la Loi :
« conseil
local » Commission de services municipaux, commission de transport,
conseil de bibliothèque publique, conseil de santé, commission de services
policiers, conseil de planification ou autre conseil, commission, comité,
organisme ou office local créés ou exerçant un pouvoir en vertu d’une loi à
l’égard des affaires ou des fins d’une ou de plusieurs municipalités. Sont
toutefois exclus de la présente définition les conseils scolaires et les
offices de protection de la nature.
Comme le paragraphe 239(1) s’applique aux réunions de
tous les conseils locaux, ses procédures sont directement du ressort de
l’enquêteur chargé d’examiner les réunions municipales.
L’ENQUÊTE
Dans le cadre de son enquête, l’enquêteur chargé
d’examiner les réunions municipales a examiné l’ordre du jour de la première
réunion du Comité, qui a eu lieu le 18 avril 2011, et le rapport au
Comité du greffier municipal et chef du contentieux daté du
8 avril 2011, qui contenait la demande de vérification de la
conformité et un extrait de la Loi sur
les élections municipales. L’enquêteur a également écouté l’enregistrement
de la séance publique de la réunion et a lu le compte rendu de la séance à huis
clos. Il s’est ensuite entretenu avec le greffier municipal et chef du
contentieux, la greffière municipale adjointe et tous les membres du Comité. Le
plaignant a décliné la proposition de l’enquêteur de donner plus d’explications
sur sa demande écrite d’enquête.
RÈGLES RÉGISSANT LES
DÉLIBÉRATIONS DU COMITÉ
Les délibérations du Comité sont régies par les
procédures décrites à l’article 239 de la Loi
sur les municipalités et par les règles de procédure adoptées par le
Comité lors de sa première réunion.
1. Procédures
décrites à l’article 239 de la Loi sur les municipalités
239(1) RÉUNIONS OUVERTES AU
PUBLIC – Sauf disposition contraire du
présent article, les réunions sont ouvertes au public.
EXCEPTIONS
(2)
Une réunion ou une partie de celle-ci peut se tenir à huis clos si l’une des
questions suivantes doit y être étudiée :
a) la sécurité des
biens de la municipalité ou du conseil local;
b) des
renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée, y
compris des employés de la municipalité ou du conseil local;
c) l’acquisition ou
la disposition projetée ou en cours d’un bien-fonds par la municipalité ou le
conseil local;
d) les relations de
travail ou les négociations avec les employés;
e) les litiges
actuels ou éventuels, y compris les questions dont les tribunaux administratifs
sont saisis, ayant une incidence sur la municipalité ou le conseil local;
f)
les conseils qui sont protégés par le privilège du
secret professionnel de l’avocat, y compris les communications nécessaires à
cette fin;
g) une question à
l’égard de laquelle un conseil municipal, un conseil, un comité ou une autre
entité peut tenir une réunion à huis clos en vertu d’une autre loi. 2001, chap.
25, par. 239 (2).
AUTRES CRITÈRES
(3)
Une réunion se tient à huis clos si la question se rapporte à l’étude d’une
demande présentée en vertu de la Loi
sur l’accès à l’information municipale et la protection de la vie privée,
dans le cas où le conseil municipal, le conseil, la commission ou l’autre entité
est la personne responsable d’une institution pour l’application de cette loi.
2001, chap. 25, par. 239 (3).
SÉANCES D’ÉDUCATION OU DE FORMATION
(3.1)
Une réunion d’un conseil ou d’un conseil local ou d’un comité de l’un ou de
l’autre peut se tenir à huis clos s’il est satisfait aux deux conditions
suivantes :
1. La réunion a pour but l’éducation ou la formation
des membres.
2. Lors de la réunion, aucun membre ne discute ou ne
traite autrement d’une question d’une manière qui fait avancer de façon
importante les travaux ou la prise de décision du conseil, du conseil local ou
du comité. 2006, chap. A, par. 103 (1).
La Loi contient également les exigences de
procédure suivantes qui doivent être suivies lorsqu’il est décidé de poursuivre
la réunion à huis clos.
RÉSOLUTION
(4)
Avant de tenir une réunion ou une partie de réunion à huis clos, une
municipalité ou un conseil local ou un comité de l’un ou de l’autre indique ce
qui suit par voie de résolution :
a) le fait que la réunion
doit se tenir à huis clos et la nature générale de la question devant y être
étudiée
b) dans le cas d’une réunion
visée au paragraphe (3.1), le fait que la réunion doit se tenir à huis clos, la
nature générale de la question devant y être étudiée et le fait qu’elle se
tiendra à huis clos en vertu de ce paragraphe. 2001, chap. 25, par. 239 (4);
2006, chap. A, par. 103 (2).
2. Les règles de procédure adoptées par le
Comité
La Loi sur les
élections municipales et l’article 238 de la Loi sur les municipalités exigent que le Comité ait ses propres
« pratiques et procédures administratives », selon la formulation de
la Loi sur les élections municipales,
ou son propre « règlement de procédure », selon la formulation de la Loi sur les municipalités. Les Règles de
procédure adoptées par le Comité sont conformes à cette exigence.
L’article 6 des Règles de procédure adoptées par le
Comité énonce expressément les dispositions sur les réunions publiques de la Loi sur les municipalités en ces
termes :
6. RÉUNIONS
(6) Sous réserve des exceptions de la Loi sur les municipalités de 2001, les réunions du Comité doivent être ouvertes au public.
Puisqu’une grande partie des exceptions à la règle sur
les réunions ouvertes au public énoncées au paragraphe 239(2) de la Loi sur les municipalités ont peu de
chances de s’appliquer aux affaires examinées par le Comité, les rédacteurs des
Règles de procédure ont pris la
prudente décision de tenter de simplifier ces exigences en rédigeant l’article
17.
PARTIE III DÉLIBÉRATIONS ET
PRISE D’UNE DÉCISION
17. DÉLIBÉRATIONS
(1) Les délibérations doivent
être ouvertes au public sous réserve des exceptions suivantes :
a) lorsque le Comité désire
recevoir un conseil juridique de l’avocat du Conseil, qui est protégé par le
secret professionnel.
b) lorsque le Comité, qui
traite de questions personnelles d’une personne pouvant être identifiée, juge
que, bien que de telles affaires puissent être divulguées lors de la réunion,
l’avantage qu’il y a à ne pas les révéler dans l’intérêt de la personne
concernée ou dans l’intérêt du public l’emporte sur le principe général de la
publicité des audiences.
(2) La motion visant la
tenue d’une réunion ou d’une partie de réunion à huis clos doit
mentionner :
a) le fait que la réunion a
lieu à huis clos;
b) la nature générale du
sujet à traiter au cours de la réunion à huis clos au regard de la question
précise devant être abordée à cette réunion.
L’enquêteur estime que la nouvelle formulation établit
adéquatement les seules exceptions dans la Loi
sur les municipalités qui pourraient, en toute probabilité, survenir devant
le Comité. La formulation va également un peu plus loin et inclut presque
toutes les dispositions approuvées par le Conseil dans son propre Règlement de procédure et qui dépassent
les exigences minimales de la Loi. La
seule omission apparente est la procédure du Conseil pour lever la séance et
présenter un rapport, énoncée au paragraphe 13(7) du Règlement de procédure.
Après l’avoir
examinée, l’enquêteur a rejeté la proposition voulant que les délibérations du
Comité soient également régies par les dispositions de la Loi sur l’exercice des compétences légales[3] et le Règlement
de procédure de la Ville [4].
PROCÉDURE SUIVIE PAR LE
COMITÉ
Le greffier municipal et chef du contentieux a
présenté un diaporama décrivant les obligations et procédures auxquelles est
soumis le Comité, après quoi celui-ci a immédiatement tenu sa première réunion.
Les deux premiers points à l’ordre du jour étaient la nomination d’un président
et d’un vice-président, ainsi que l’adoption des Règles de procédure. Le point
suivant portait sur l’importante demande d’un électeur réclamant une
vérification des dépenses électorales d’un candidat élu aux élections
municipales de novembre. Le candidat n’était pas présent, mais il était
représenté par son avocat, qui a demandé un ajournement (ou plus précisément,
un report) du point en raison du fait que l’avocat n’avait pas pu se préparer
pour l’audience. Le président a d’abord annoncé que le Comité allait se retirer
cinq minutes pour réfléchir à la question. Lorsque quelqu’un a indiqué qu’une motion
visant à tenir une séance à huis clos serait nécessaire, le président a demandé
qu’un membre propose une motion à cet effet. Avec l’aide de personnel du bureau
du greffier municipal, le membre Asselin a fait la proposition suivante :
Que le Comité de
vérification de la conformité pour les élections tienne une séance à huis clos
en vertu des alinéas de la règle 7a) sur le privilège du secret professionnel
de l’avocat et 7b) sur les questions personnelles d’une personne pouvant être
identifiée, afin d’examiner certains éléments en lien avec la demande de [nom
du demandeur] et la demande pour reporter cet élément.
Un membre a mis en doute la nécessité de tenir une
séance à huis clos pour discuter de l’ajournement, mais sa question, qui
partait d’une bonne intention, est demeurée sans réponse et la motion a été
mise aux voix séance tenante. Cette motion a été adoptée avec une voix
dissidente.
Pendant la réunion à huis clos, le Comité à reçu des
conseils de son avocat indépendant. Les souvenirs des divers membres diffèrent,
mais les conseils ont pu ne constituer qu’une simple explication des règles de
la justice naturelle, ou l’avocat était peut-être allé plus loin en précisant
les effets de ces règles sur la demande d’ajournement dont ils étaient saisis.
La réunion à huis clos s’est terminée par une discussion sur l’horaire de
chacun des membres afin d’arrêter la date de la prochaine réunion. Rien
n’indique qu’au cours de la discussion sur la demande d’ajournement, le Comité
ait tenu compte des éventuels effets de sa décision sur le candidat, ou sur
quiconque n’étant pas partie à la procédure dont ils étaient saisis.
À la reprise de la séance ouverte au public, le
président n’a pas rendu compte de ce qui s’était passé à huis clos. Il a plutôt
déclaré sur-le-champ que le Comité était prêt à rendre sa décision ou en avait
pris une (cela reste à déterminer), et il a demandé au demandeur et à l’avocat
du candidat s’ils désiraient présenter une autre demande. En l’absence de
nouvelles demandes, un membre a proposé de reporter la réunion au 3 mai, à
16 h. Cette motion a été adoptée à l’unanimité.
COMMENTAIRES SUR
LES DÉLIBÉRATIONS DU COMITÉ
A. La motion visant la séance à huis clos
La disposition de la Loi de 2001 sur les municipalités prévoyant l’adoption d’une motion
avant de se réunir à huis clos exige que l’on précise dans la motion la nature
générale de la question à l’étude. Les Règles de procédure adoptées par le
Comité vont un peu plus loin en exigeant (tout comme le Règlement de procédure du Conseil) que la motion révèle non
seulement « la nature générale » de la question, mais aussi « la
question particulière » à examiner. La motion adoptée par le Comité
indique la nature générale de la question à l’étude (recevoir des conseils
juridiques), mais omet d’énoncer « la question » (qui fait l’objet
des conseils juridiques sollicités). À cet égard, la procédure suivie était
irrégulière. Elle peut aussi avoir suscité les actuels soupçons du plaignant,
selon qui le Comité aurait considéré des facteurs inadéquats pour en arriver à
sa décision prise à huis clos.
B. La question à
l’étude
La Loi
de 2001 sur les municipalités et les Règles de procédure adoptées par
le Comité permettent à une entité comme le Comité de recevoir des conseils de
son avocat à huis clos. S’il existe
une exception à la règle des réunions ouvertes au public, c’est pour des motifs
valables et historiques. Les
rédacteurs de la Loi savaient qu’à
certaines occasions, l’intérêt du public quant à la protection de la
confidentialité des avis juridiques l’emporte sur l’intérêt du public quant à
la possibilité d’assister aux délibérations du Conseil et des conseils
d’administration de sa municipalité. En conséquence, ces rédacteurs ont prévu
qu’un organisme local pouvait (et non devait) examiner ces questions à
huis clos. Un organisme local ne devrait pas exercer son droit de se
réunir à huis clos pour examiner ces
questions chaque fois qu’il souhaite demander conseil à son avocat, mais
devrait plutôt l’exercer après avoir évalué le juste équilibre entre la
nécessaire protection de l’intérêt public et le droit pour chacun d’observer la
façon dont ses représentants mènent les affaires publiques. Comme le
greffier municipal et chef du contentieux l’a expliqué au Comité avant le début
de l’audience, ce processus de recherche d’un juste équilibre n’aboutit que
rarement à une conclusion justifiant une séance à huis clos.
L’enquêteur a expliqué dans
des rapports antérieurs la nature de l’exercice du
juste équilibre auquel il faut se prêter avant d’exercer ce pouvoir discrétionnaire
de se réunir à huis clos. Même si le processus n’a
pas été explicitement intégré aux Règles adoptées par le Comité, l’enquêteur
chargé d’examiner les réunions municipales retient que dans sa présentation, le
chef du contentieux a souligné qu’il jugeait très rarement nécessaire de donner
au Conseil un avis juridique à huis clos.
Rien n’indique dans la présente affaire
que le Comité ait suivi un processus de recherche d’équilibre. Le cas échéant,
le Comité aurait certainement conclu que rien ne l’empêchait de recevoir l’avis
juridique demandé pendant une séance ouverte au public.
C. Levée de la
séance et présentation d’un rapport
La présentation du greffier municipal et chef du contentieux contenait deux dispositions concernant la levée de la
séance et la présentation d’un rapport :
Ces dispositions sont conformes aux
précédentes recommandations de cet enquêteur et à la procédure que suit
actuellement le Conseil. Elles n’ont malheureusement pas été intégrées aux Règles
de procédures adoptées par le Comité, et c’est peut‑être pourquoi ce
dernier ne les a pas suivies. Encore une fois, le respect de ces dispositions
aurait probablement suffi à assurer au plaignant dans la présente affaire que
le Comité n’a commis aucun écart de conduite à huis clos.
CONCLUSIONS
1. En l’absence de tout argument sur la façon dont le
fait de recevoir un avis juridique en séance publique pourrait être jugé
contraire à l’intérêt public dans la présente affaire, le Comité a commis une
erreur en décidant de se réunir à huis clos.
2. L’omission par le Comité de préciser la question
faisant l’objet de l’avis juridique demandé était à la fois contraire à ses
propres Règles et susceptible de susciter des soupçons en laissant entendre que
le Comité allait faire plus que ce qu’il a fait.
3. L’omission par le Comité de « lever la séance
et présenter un rapport » de la même manière que le Conseil municipal peut
fort bien avoir éveillé des inquiétudes concernant un éventuel écart de
conduite du Comité à huis clos.
4. On ne trouve aucune
preuve d’un écart de conduite par le Comité réuni à huis clos.
RECOMMANDATIONS
Le
nouveau Comité de vérification de la conformité pour les
élections s’est vu confier un rôle important pour renforcer la confiance et le
respect du public envers le processus électoral des municipalités de l’
1. La révision des Règles de procédures du Comité de
façon à prévoir la possibilité de réunions à huis clos pour obtenir un avis
juridique de son avocat lorsque l’intérêt du public l’emporte sur le principe
général de la publicité des audiences.
2. L’intégration aux Règles de procédures du Comité
d’une obligation de lever la séance et de présenter un rapport.
3. L’explicitation au Comité des principes
s’appliquant aux réunions ouvertes au public.
Le tout respectueusement
soumis ce 20e jour de mai 2011.
Douglas R. Wallace
Enquêteur chargé d’examiner
les réunions municipales
[1] The Meeting Investigator concurs with the opinion expressed by one member of the Committee that the Committee was not exercising a “statutory power of decision” when deciding whether to grant or reject an application for an audit, as no legal right of any person or party was before the Committee for final decision. Nor was it required by law to hold a hearing. At this stage of the proceedings at any rate, it was performing an investigatory or administrative role rather than a judicial one. Any doubt in this regard is removed by section 3(2) of the Act which states that the Act does not apply to proceedings of “one or more persons required to make an investigation and to make a report, with or without recommendations, where the report is for the information or advice of the person to whom it is made and does not in any way legally bind or limit that person in any decision he or she may have power to make”.
[2] Section 1 of the By-law provides that “the proceedings of Council and the Committees thereof…shall be governed by the provisions of the Municipal Act and the rules and regulations contained in this By-law”. Although this committee was created BY Council, it is not a committee OF Council, and the provisions of this by-law therefore do not govern the proceedings of this committee unless specifically incorporated in the Committee’s own Rules of Procedure.
[3]
L’enquêteur chargé d’examiner les réunions municipales souscrit à l’opinion
exprimée par un membre du Comité voulant que le Comité n’exerce pas une
« compétence légale de décision » lorsqu’il accueille ou rejette une
demande de vérification, puisqu’il ne
s’agit pas d’une décision définitive concernant le droit d’une personne ou
d’une partie. Le Comité ne se trouvait pas non plus dans l’obligation légale de
tenir une audience. À cette étape des délibérations, du moins, son rôle était
plutôt administratif que juridictionnel. La Loi
sur l’exercice des compétences légales est claire à ce sujet : le
paragraphe 3(2) précise que la Loi ne
s’applique pas « aux travaux de la personne ou des personnes chargées de
procéder à une enquête et de soumettre un rapport, accompagné ou non de
recommandations, lorsque ce rapport vise à renseigner ou à conseiller la
personne à laquelle il est destiné, et ne limite juridiquement pas la décision
que cette personne a le pouvoir de rendre. »
[4] L’article
1 du Règlement prévoit que « les
délibérations du Conseil et de ses comités […] sont régies par les dispositions
de la Loi sur les municipalités et
par les dispositions du présent Règlement ».
Bien que ce comité ait été créé PAR le Conseil, il ne s’agit pas d’un comité DU
Conseil; les délibérations du Comité ne sont donc pas régies par les
dispositions de ce règlement municipal, sauf si ces dernières ont été
expressément intégrées aux Règles de procédure du Comité.