RAPPORT
AU CONSEIL MUNICIPAL D’OTTAWA
SUR LA
RÉUNION À HUIS CLOS DU 31 AOÛT 2009 DU COMITÉ DES SERVICES
ORGANISATIONNELS ET DU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET LA RÉUNION DU 9 SEPTEMBRE
2009 DU CONSEIL
AUTORISATION
D’UN PAIEMENT À UN AGENT PRINCIPAL
CONTEXTE
L’enquêteur chargé d’examiner les
réunions municipales a reçu un certain nombre de demandes au sujet du bien-fondé
de la réunion que le Comité des services organisationnels et du développement
économique a tenue à huis clos le 31 août 2009 et de la réunion subséquente
que le Conseil municipal a convoqué le 9 septembre 2009.
Les plaintes avaient pour objet
l’approbation, par le Conseil, du paiement d’une somme considérable versée sans
débat public à un agent principal à titre gracieux à la suite d’une réunion à
huis clos du Comité des services organisationnels et du développement
économique, contrairement aux dispositions de la Loi sur les municipalités et du Règlement de procédure.
L’enquêteur a examiné la
procédure suivie par la Ville pour approuver le paiement à un agent principal afin
de déterminer si elle était conforme aux dispositions législative en matière de
transparence et d’obligation de rendre des comptes.
L’ENQUÊTE
Les documents suivants ont été
examinés pour déterminer si les dispositions de la Loi sur les municipalités et le Règlement de procédure avaient été
respectés :
1)
rapport 46A
(à huis clos) du Comité des services organisationnels et du développement
économique;
2)
procès-verbal 25
confidentiel de la réunion du Comité des services organisationnels et du
développement économique tenue le 31 août 2009;
3)
procès-verbal
de la réunion publique du Comité des services organisationnels et du
développement économique tenue le 31 août 2009;
4)
ordre
du jour de la réunion du 9 septembre 2009 du Conseil municipal;
5)
procès-verbal
de la réunion publique du 9 septembre 2009 du Conseil municipal.
L’enquêteur s’est également
entretenu avec le directeur municipal, l’agent principal en question, le greffier
municipal et chef du contentieux, la greffière municipale adjointe et des
membres du personnel du Service du greffier municipal et chef du contentieux.
La réunion du Comité des services
organisationnels et du développement économique
Deux questions se
posent au sujet du bien-fondé de cette réunion :
1. L’objet
LES FAITS
L’ordre du jour du Comité des
services organisationnels et du développement économique comprenait une motion
proposant « que la réunion du Comité se déroule maintenant à huis clos,
conformément à l’alinéa 13(1)b), des affaires privées concernant
une personne qui peut être identifiée, y compris un membre du personnel » afin
d’examiner un rapport mentionné en ces termes dans l’ordre du jour :
« transfert de pension du gouvernement fédéral à OMERS qui a résulté en un
déficit de un an pensionnable ».
Le rapport concerne
une demande de remboursement présentée par un agent principal pour une somme
qui, après impôt et une fois transférée à OMERS, devait procurer à l’intéressé
le même nombre d’années de service ouvrant droit à pension que s’il avait travaillé
pour le compte de la Ville d’Ottawa et contribué au régime de pension de
celle-ci pendant les années où il était à l’emploi du gouvernement fédéral. Le
rapport produit des chiffres montrant la façon dont a été calculé le montant et
indique clairement que la demande est fondée sur une déclaration faite par l’agent
principal au moment de son recrutement, selon laquelle celui‑ci
transférerait ses crédits de pension à OMERS, plutôt que sur quelque entente
voulant que la Ville paie le déficit pouvant résulter du transfert, le cas
échéant. Le rapport renferme en outre un avis du greffier municipal et chef du
contentieux concernant les obligations de la Ville.
DISPOSITIONS
LÉGISLATIVES CONCERNANT LES QUESTIONS POUVANT JUSTIFIER LA TENUE D’UNE RÉUNION
À HUIS CLOS
L’article 239 de la Loi sur les municipalités stipule que toutes les réunions d’un
conseil municipal, d’un conseil local ou d’un comité de l’un ou de l’autre
doivent être ouvertes au public, puis énumère plusieurs exceptions à cette
règle.
Extrait de l’article 239 :
Réunions
ouvertes au public
239. (1) Sauf disposition
contraire du présent article, les réunions sont ouvertes au public. 2001, chap. 25,
par. 239(1).
Exceptions
(2) Une réunion ou une partie de
celle-ci peut se tenir à huis clos si l’une des questions suivantes doit y être
étudiée :
a) la sécurité des biens de la municipalité ou
du conseil local;
b) des renseignements privés concernant une
personne qui peut être identifiée, y compris des employés de la municipalité ou
du conseil local;
c) l’acquisition ou la disposition projetée ou
en cours d’un bien-fonds par la municipalité ou le conseil local;
d) les relations de travail ou les négociations
avec les employés;
e) les litiges actuels ou éventuels, y compris
les questions dont les tribunaux administratifs sont saisis, ayant une
incidence sur la municipalité ou le conseil local;
f) les conseils qui sont protégés par le
privilège du secret professionnel de l'avocat, y compris les communications
nécessaires à cette fin;
g) une question à l’égard de laquelle un conseil
municipal, un conseil, un comité ou une autre entité peut tenir une réunion à
huis clos en vertu d’une autre loi. 2001, chap. 25, par. 239(2).
Le
Comité a évoqué l’exception prévue à l’alinéa 239(2)b) de la Loi lorsqu’il
a pris la décision de siéger à huis clos pour examiner la question du remboursement
demandé par un agent principal.
ANALYSE
En vertu de cette exception à
l’exigence de la Loi d’ouvrir toute réunion au public, une réunion peut
parfois être tenue à huis clos pour discuter de la situation financière d’un
employé. En fait, il convient le plus souvent de tenir une telle discussion à
huis clos. La décision en ce sens ne devrait toutefois pas être prise automatiquement.
Elle demeure à la discrétion du Conseil, qui doit exercer ce pouvoir
discrétionnaire judicieusement.
La Loi sur les municipalités
ne fournit pas de directives quant aux facteurs dont un conseil municipal ou
local doit tenir compte dans l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire. On peut
toutefois s’inspirer de la façon dont les dispositions d’autres lois de
l’Ontario traitent les renseignements personnels dont la non-divulgation
pourrait entrer en conflit avec l’intérêt du public.
La Loi sur l’accès à l'information municipale
et la protection de la vie privée (LAIMPVP) n’est pas censée
réglementer les questions dont un conseil municipal ou un de ses comités peut débattre
en public. Néanmoins, la façon dont la Loi
aborde la divulgation des renseignements personnels à la suite de demandes
déposées en vertu de cette Loi peut
servir d’indicateur.
Le paragraphe 14(3) de la Loi précise que la divulgation de
certains renseignements personnels sera considérée comme une atteinte
injustifiée à la vie privée et que le responsable d’une institution ne doit pas
diffuser publiquement ces renseignements.
Atteinte présumée à la vie privée
14. (3) Est présumée constituer une atteinte
injustifiée à la vie privée, la divulgation de renseignements personnels :
a) relatifs aux antécédents,
au diagnostic, à la maladie, au traitement ou à l’évaluation d’ordre médical,
psychiatrique ou psychologique;
b) qui ont été recueillis et peuvent être
identifiés comme partie du dossier d’une enquête reliée à une contravention
possible à la loi, sauf dans la mesure où la divulgation est nécessaire aux
fins d’instituer des poursuites judiciaires ou de continuer l’enquête;
c) relatifs à l’admissibilité aux prestations
d’aide sociale ou de service social ou à l’établissement du niveau des
prestations;
d) qui ont trait aux antécédents professionnels ou
académiques;
e) qui ont été relevés dans une déclaration
d’impôt ou recueillis à des fins de perception fiscale;
f) qui précisent la situation financière, le
revenu, l’actif, le passif, la situation nette, les soldes bancaires, les
antécédents ou les activités d’ordre financier ou la solvabilité d’un
particulier;
g) qui comportent des recommandations ou des
évaluations personnelles, des renseignements ayant trait à la moralité ou à des
évaluations de personnel;
h) qui indiquent la race, l’origine ethnique,
l’orientation sexuelle ou les croyances ou allégeances religieuses ou
politiques du particulier. L.R.O. 1990, chap. M.56, par. 14 (3).
Bien que le
rapport déposé devant le Comité des services organisationnels et du
développement économique puisse vraisemblablement entrer dans la définition
d’une « atteinte injustifiée à la vie privée », ce qui justifierait
la non-divulgation de celui-ci dans le cas d’une requête faite en vertu de la Loi, rien dans la dite Loi ne limite d’aucune façon les points pouvant
être soulevés pendant une assemblée publique d’un conseil ou d’un de ses comités.
De plus, le Comité aurait pu refuser d’examiner le rapport, à moins d’avoir l’autorisation
écrite de l’auteur donnant le feu vert à une discussion publique, ou que
l’auteur ait rédigé le rapport de façon à dissimuler l’information financière
confidentielle. Il est également important de noter que cette Loi reconnait la valeur de soumettre les
délibérations municipales à l’examen du public.
Au
paragraphe 14(2), la Loi stipule que :
« Aux
fins de déterminer si la divulgation de renseignements personnels constitue une
atteinte injustifiée à la vie privée, la personne responsable tient compte des
circonstances pertinentes et examine notamment si la divulgation est
souhaitable parce qu’elle permet au public de surveiller de près les activités
de l’institution. »
Dans un cas dont il a été saisi en
2002[1]
et qui mettait en cause l’application de cet article de la LAIMPVP, le commissaire
adjoint à l’information et à la protection de la vie privée a entendu la
demande d’un journaliste désirant avoir accès à une copie électronique des
dossiers sur les contributions versées à la campagne des candidats aux
élections municipales de 1997 à Toronto. La Ville de Toronto a rejeté la demande
du journaliste en alléguant que les renseignements en question étaient déjà
accessibles au public en format imprimé. Le commissaire adjoint n’a pas accepté
la justification donnée par la Ville, mais a maintenu le refus de divulgation
en soutenant que la divulgation constituerait une atteinte injustifiée à la vie
privée des donateurs.
En appel, la Cour supérieure de
justice (Cour divisionnaire) a statué que la diffusion de dossiers en format
électronique ne constituait pas une atteinte injustifiée à la vie privée puisque
la divulgation supplémentaire de renseignements personnels qui en résulterait
serait raisonnablement modeste et, point le plus pertinent pour nos besoins,
permettrait de réaliser l’objectif important d’augmenter la transparence du
processus politique en contrepartie d’une intrusion supplémentaire minime dans
la vie privée des donateurs.
D’autres lois de l’Ontario donnent
au droit du public à la transparence et à l’obligation de rendre des comptes
préséance sur le droit à la vie privée des particuliers.
L’article 9 de la Loi sur l’exercice des compétences légales[2],
par exemple, contient, tout comme l’article 239 de la Loi sur les municipalités, une exigence générale selon
laquelle les audiences doivent être ouvertes au public, sous réserve de
quelques exceptions seulement. L’une de ces exceptions vise les cas où, de
l’avis du Tribunal :
b) des questions financières ou personnelles de nature intime ou
d’autres questions pourraient être révélées à l’audience, qui sont telles qu’eu
égard aux circonstances, l’avantage qu’il y a à ne pas les révéler dans
l’intérêt de la personne concernée ou dans l’intérêt public l’emporte sur le
principe de la publicité des audiences.
La Loi sur les services policiers[3] contient la même formulation en ce
qui a trait à l’exigence voulant que les audiences tenues en vertu de cette Loi soient publiques. Il en était
également de même pour la Loi sur les
bibliothèques publiques[4] jusqu’à sa récente modification qui s’est plutôt
traduite par l’adoption du libellé exact de l’article 239 de la Loi sur les municipalités.
Bref, l’article 239 de la Loi sur les municipalités n’est qu’un
des documents législatifs provinciaux indiquant une présomption (ou préférence
établie par la loi) en faveur de la transparence en l’absence de raison valable
à l’effet contraire. On peut donc présumer avec assurance qu’en adoptant l’article 239,
l’Assemblée législative souhaitait que les conseils municipaux ou autres corps
municipaux suivent le processus d’équilibre qu’elle a rendu obligatoire dans
d’autres documents législatifs. Autrement dit, la décision de tenir une réunion
à huis clos ne doit pas être prise automatiquement, mais plutôt adoptée
seulement lorsqu’il est plus avantageux de ne pas divulguer de renseignements
personnels que de maintenir le principe de transparence et d’obligation de
rendre des comptes associé au processus politique.
CONCLUSION
Il n’appartient pas à l’enquêteur
chargé d’examiner les réunions municipales de peser les facteurs dont le
Conseil ou un comité du Conseil doit tenir compte lorsqu’il détermine si la
protection de la vie privée d’une personne doit l’emporter sur l’intérêt du
public à surveiller de près les actes de ses représentants élus. L’Assemblée législative
a clairement confié cette responsabilité aux représentants élus. Il est
toutefois de mon devoir d’aviser ces derniers ainsi que les membres du public
lorsqu’il semble que cette responsabilité n’a pas été assumée comme il se doit.
Les éléments dont les membres du
Comité des services organisationnels et du développement économique auraient dû
tenir compte dans l’exercice de leur pouvoir discrétionnaire comprennent les
suivants :
a) le rapport présenté comportait
une date de compte rendu (« suivant l’examen du Conseil »), ce qui
signifie que la personne visée ne s’attendait pas à ce que la confidentialité
de la recommandation soit maintenue après l’approbation du Conseil[5];
b) le montant précis du paiement aurait été divulgué
au public à une date ultérieure conformément à la Loi sur la divulgation des traitements dans le secteur public, L.O.
1996, chap. 1;
c) la décision concernait la dépense
discrétionnaire d’une somme considérable de deniers publics;
d) le paiement avait, pour
bénéficiaire, un employé ou cadre supérieur de l’administration municipale.
Si le Comité a tenu compte de ces
éléments, de même que de la nature des renseignements personnels présentés dans
le rapport, il est difficile de conclure que le Comité a correctement exercé
son pouvoir discrétionnaire en décidant d’examiner la question à huis clos.
RECOMMANDATIONS
Il se peut très bien qu’en
décidant de débattre de la question à huis clos, le Comité avait véritablement
à cœur de protéger la vie privée de la personne concernée. Malheureusement, comme il n’a donné aucune raison valable pour
justifier sa décision, le public en vient à croire, à juste titre, que le
Comité a siégé à huis clos pour éviter d’avoir des comptes à rendre au sujet de
ses actes. Pour effacer cette impression auprès du public, il est
recommandé :
1. Que
le rapport 46A du Comité des services organisationnels et du développement
économique, ainsi que les résultats du vote tenu à huis clos, soient rendus publics, et au
besoin, soient sujet à des modifications, étant donné que le greffier municipal et chef du
contentieux peut considérer nécessaire de se conformer aux dispositions de la Loi sur l’accès à l'information municipale
et la protection de la vie privée.
2. Qu’il soit enjoint au personnel de ne pas inscrire
à l’ordre du jour comme un point à examiner à huis clos en vertu de l’exception
relative aux affaires privées concernant une personne qui peut être identifiée un
rapport qui peut facilement être rédigé de manière à protéger le plus possible
les renseignements personnels concernant la personne et à en permettre la
discussion en séance ouverte.
2. Le vote du Comité
LES
FAITS
Le rapport présenté au Comité des
services organisationnels et du développement économique comportait la
recommandation suivante :
Que le Comité des services
organisationnels et du développement économique examine [une demande par un
agent principal de la municipalité en vue du paiement d’une somme d’argent
déterminée] afin de couvrir le manque à gagner du transfert de pension du
gouvernement fédéral au Régime de retraite des employés municipaux de l'Ontario (OMERS).
Le
Comité a modifié la recommandation en la reformulant ainsi :
Que le Conseil enjoigne le personnel d’autoriser le
paiement [d’une somme d’argent déterminée à un agent principal de la
municipalité] afin de couvrir le manque à gagner du transfert de pension du gouvernement
fédéral au Régime de retraite des employés
municipaux de l'Ontario (OMERS), pourvu que les coûts soient prélevés du budget
[approprié].
EXIGENCES LÉGISLATIVES
CONCERNANT LA TENUE DE VOTES À HUIS CLOS
Les paragraphes 239(5)
de la Loi et 13(5) du Règlement de procédure interdisent la tenue d’un
vote au cours d’une séance à huis clos. Deux exceptions sont toutefois prévues
au paragraphe 239(6) de la Loi.
Les paragraphes 239(5)
et 239(6) de la Loi sur les
municipalités sont libellés en ces termes :
Réunion publique
(5) Sous réserve du paragraphe (6), une réunion ne
doit pas se tenir à huis clos au moment du vote. 2001, chap. 25, par.
239(5).
Exception
(6) Malgré l’article 244, une réunion peut se
tenir à huis clos au moment du vote si :
a)
d’une part, le paragraphe (2) ou
(3) autorise ou exige la tenue à huis clos de la réunion;
b) d’autre part, le vote porte sur une question
de procédure ou vise à donner des directives ou des instructions aux
fonctionnaires, agents, employés ou mandataires de la municipalité, du conseil
local ou d’un comité de l’un ou de l’autre, ou aux personnes dont la
municipalité ou le conseil local a retenu les services, à contrat ou non. 2001,
chap. 25, par. 239(6).
Il est évident que la
première modification à la formulation de la recommandation a été apportée par
le Comité dans l’intention de rendre possible l’invocation de l’exemption
prévue à l’alinéa 239(6)b) de la Loi.
ANALYSE
Le Comité disposait de
trois options pour se conformer à l’interdiction de tenir un vote à huis clos établie
par la Loi. Il pouvait :
a)
rédiger
le rapport en en supprimant les chiffres exacts, au besoin, de manière à ce
qu’il soit possible d’en discuter en public[6];
b)
préserver
la confidentialité du rapport jusqu’à ce qu’une décision soit prise par le
Conseil en mettant aux voix une motion portant renvoi du rapport à l’étude du Conseil;
c)
reformuler
la recommandation de manière à ce qu’elle constitue une directive à l’intention
du personnel et qu’il soit alors légal de la mettre aux voix à huis clos conformément
aux dispositions du paragraphe 239(5) de la Loi.
Le
Comité a malheureusement choisi la troisième option.
CONCLUSION
Ce choix est peut-être conforme à
la lettre de la loi, mais il n’en respecte certes pas l’esprit. Les rédacteurs
de l’article 239 de la Loi sur les
municipalités voulaient sans doute que les deux exceptions prévues à cet
article soient invoquées uniquement pour les actions censées faciliter
l’exécution de décisions passées du Conseil ou pour aider à la préparation de documents
aux fins de la prise de décisions futures par celui‑ci. Leur intention
n’a sûrement jamais été de permettre de contourner l’interdiction de tenir un
vote à huis clos par le simple fait de donner à une motion de fond l’apparence
d’une directive à l’intention du personnel. Que la somme requise pour accéder à
la demande de l’agent principal provienne d’un nouveau compte ou du budget approprié,
elle n’en représente pas moins une dépense de deniers publics à des fins
n’ayant pas été approuvées initialement. En outre, que la motion consiste à
verser la somme ou à charger le personnel d’autoriser le paiement, elle demeure
une motion de fond et non, de l’avis de l’enquêteur chargé d’examiner les
réunions municipales, une motion s’inscrivant dans l’esprit ou le motif de
l’alinéa 239(6)b) de la Loi.
RECOMMANDATIONS
3. Que
soit respecté l’esprit des dispositions que renferme le paragraphe 239(5)
de la Loi sur les municipalités en faisant en sorte que ledit paragraphe
soit invoqué uniquement pour donner les directives nécessaires à l’exécution de
décisions déjà prises par le Conseil ou pour obtenir l’information voulue pour
éclairer les décisions futures.
Les délibérations du Conseil
LES FAITS
Au début de sa réunion du
9 septembre 2009, le Conseil municipal a adopté, sur consentement, la
directive à l’intention du personnel transmise par le Comité des services
organisationnels et du développement économique, et ce, sans rendre public le
rapport contenant la directive ni même lire cette dernière à voix haute. Dans
le procès-verbal de la réunion, il est noté que « la directive
confidentielle au personnel énoncée dans le point 1 du rapport 46A du
Comité des services organisationnels et du développement économique (à huis
clos) est ADOPTÉE par le Conseil ». Étrangement, seul le procès-verbal de
la séance à huis clos convoquée la même journée pour traiter d’une toute autre
question fait mention du contenu de la directive à l’intention du personnel
approuvée par le Conseil à cette réunion publique.
Dans l’en-tête du point 1 du
rapport 46A tel qu’il était présenté à l’ordre du jour de la réunion du
Comité, le rapport mentionnait pour date de compte rendu « suivant l’examen
du Conseil ». Or, à la réunion du Conseil du 9 septembre 2009, la
date de compte rendu attribuée au rapport avait été modifiée et remplacée par
la mention « N’a pas à être présenté ».
EXIGENCES LÉGISLATIVES
Le
paragraphe 239(7) de la Loi sur les municipalités établit une exigence importante relativement à la consignation de
toutes les décisions prises au cours des réunions du Conseil municipal,
qu’elles soient publiques ou à huis clos :
Compte rendu de la réunion
(7) La municipalité ou le
conseil local ou un comité de l’un ou de l’autre consigne, sans remarques, les
résolutions, décisions et autres délibérations d’une réunion de l’entité,
qu’elle se tienne à huis clos ou non. 2006, chap. 32, annexe A, par 103(3).
L’article 13
du Règlement de procédure modifié définit l’exigence relative aux dates de compte
rendu.
(6)
Tout rapport censé être examiné au cours d’une réunion à huis clos doit
comporter une date de compte rendu, à laquelle ledit rapport pourra être rendu
public sur demande.
ANALYSE
Le fait de consigner dans le
procès-verbal que le Conseil a approuvé une directive contenue dans un rapport
distinct satisfait peut-être aux exigences de la Loi, mais jette peu de
lumière sur ce que le Conseil a effectivement approuvé. Dans cette
optique, le Conseil est loin de se conformer à l’esprit de la Loi. Il aurait été nettement préférable
d’indiquer que « le Conseil a approuvé la directive contenue dans le
rapport 46A examiné à huis clos instruisant le personnel d’autoriser le
versement, à l’agent principal, [d’une certaine somme] afin de couvrir le
déficit résultant du transfert de ses crédits de pension du gouvernement
fédéral au Régime de retraite des employés municipaux de l’Ontario (OMERS) ».
La décision de supprimer la date
de compte rendu qui était indiquée dans le rapport présenté au Comité semble
avoir été prise par le personnel dans le but de respecter les pratiques
antérieures relatives aux directives adressées au personnel. Cette pratique semble
toutefois enfreindre carrément le paragraphe 13(6) du Règlement de
procédure.
CONCLUSION
En
raison de la façon de procéder adoptée par le Conseil, ni le rapport, ni les
suites de la décision du Conseil municipal d’approuver la directive contenue
dans le rapport n’ont jamais été rendus publics.
RECOMMANDATION
4. Que
le paragraphe 13(6) du Règlement de procédure soit modifié afin d’indiquer
que pour tout rapport examiné à huis clos il faut indiquer à la section Suite à
donner, la date à laquelle il sera rendu public ou, si le rapport n’est pas
rendu public, la confirmation du greffier
municipal et chef du contentieux que des contraintes juridiques empêchent
la publication du rapport.
5. Que les
libellés de toutes les recommandations des comités dont il est question pendant
une séance ouverte du Conseil soient versés au dossier public de cette réunion
du Conseil.
RAPPORT PUBLIC
L’enquêteur chargé d’examiner les
réunions municipales a reçu l’entière collaboration du directeur municipal, du
greffier municipal et chef du contentieux, de l’agent principal et des membres
du personnel de tous les services consultés.
Le Conseil municipal est tenu, en
vertu de la Loi sur les municipalités,
de veiller à ce que le présent rapport soit mis à la disposition du public.
L’enquêteur chargé d’examiner les
réunions municipales,
Douglas R. Wallace
Le 30 avril 2010
[1] Gombu v. Ontario (commissaire adjoint à l’information et à la protection de la vie privée), 214 D.L.R. (4e) 163
[2] L.R.O.1990, chap. S.22
[3] L.R.O. 1990, chap. P.15, article 35
[4] L.R.O. 1990, chap. P.44, par. 16(3)
[5] Voir le paragraphe 13(6) du Règlement de procédure, où « date de compte rendu » est définie comme étant « la date à laquelle ledit rapport pourra être rendu public sur demande ». L’agent principal étant un employé cadre, il est raisonnable d’assumer qu’il connaît bien la procédure du Conseil.
[6] Même si le rapport contenait un avis du greffier municipal et chef du contentieux, sa publication n’aurait causé aucun préjudice à la Ville et, de toute façon, l’avis aurait facilement pu être émis dans une communication distincte plutôt que d’être intégré au rapport.